[1] 도시개발사업 시행자가 구 하수도법상 ‘공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우, 도시개발사업 시행자와 건축물 소유자 중 구 하수도법 제61조에서 정한 원인자부담금을 부담할 자
[2] 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위 유형을 정한 구 하수도법 시행령 제35조제2항제2호 (가)목의 ‘도시개발사업’에 토지구획정리사업이 포함되는지 여부(적극)
<판결요지>
[1] 구 하수도법(2011.11.14. 법률 제11084호로 개정되기 전의 것)은 공공하수도 자체의 설치·관리를 위한 공사 외에 공공하수도 공사의 원인이 되거나 결과적으로 공공하수도 공사를 필요하게 하는 원인 제공자에 대하여 원인자부담금을 부과할 수 있도록 하면서 그 부담자를 제61조제1항에서는 건축물 등 소유자를 규정하고, 제2항에서는 타공사 또는 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위(이하 ‘타행위’라 한다)를 한 자를 규정하고 있을 뿐, 도시개발사업 등의 사업주체가 시행한 사업으로 조성한 부지에 건축물이 신축된 경우 위 부담금은 개발사업 시행자와 건축물 소유자 중 누가 우선하여 부담하여야 하는지는 명시적으로 정한 바가 없다. 그러나 원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있고, 위 법에 규정된 타행위는 그 의미 자체가 공공하수도 공사를 필요하게 만드는 행위를 뜻하는 것으로 이해되므로, 도시개발사업의 경우 공공하수도 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없으면 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라고 할 수 없다. 따라서 도시개발사업의 사업시행자가 하수도법상 ‘타행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없으면 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다.
[2] 구 하수도법 시행령(2012.5.14. 대통령령 제23783호로 개정되기 전의 것) 제35조제2항은 하수도법이 정한 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위(이하 ‘타행위’라 한다) 유형으로 ‘도시개발사업’을 들면서 구체적으로 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 주택법, 도시 및 주거환경정비법, 택지개발촉진법 및 도시개발법 등에 따른 개발사업 등’으로 규정하고 있어서, 문언 자체로 도시개발사업의 근거법령들을 예시하고 있을 뿐 이에 한정하고 있지 아니함이 분명하다. 또한 타행위자로 하여금 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용 전부를 부담하도록 한 것은 타행위에 해당하는 사업 때문에 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치비용을 그 원인을 조성한 타행위자인 사업시행자로 하여금 부담하게 하려는 데 그 취지가 있다. 이와 같은 관계 법령의 내용, 형식, 체제 및 취지 등을 종합하면, 위 시행령 조항에 규정된 ‘도시개발사업’이란 당해 조항에 명시적으로 규정된 법령들에 근거한 사업에 한정되는 것이 아니라, 사업의 토대가 된 해당 법령을 구체적·개별적으로 살펴보아 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발사업이라면 이를 포함하는 것으로 보는 것이 타당하고, 따라서 토지구획정리사업은 비록 위 시행령 규정에서 명시적으로 열거되어 있지는 않지만, 사업성격 등에 비추어 위 도시개발사업에 포함된다고 보는 것이 타당하다.
◆ 대법원 2012.10.11. 선고 2010두7604 판결 [하수도원인자부담금부과처분취소]
♣ 원고, 피상고인 / 원고
♣ 피고, 상고인 / 인천광역시 서구청장
♣ 원심판결 / 서울고법 2010.3.25. 선고 2009누27970 판결
<주 문>
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
<이 유>
상고이유를 판단한다.
1. 구 하수도법(2011.11.14. 법률 제11084호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 하수도법’이라 한다) 제61조는 원인자부담금에 관하여 규정하면서, 제1항에서 “공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 양 이상의 하수를 공공하수도로 유출시킬 수 있는 건축물 등의 소유자에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.”고 하고, 다시 제2항에서 “공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위(이하 ‘타행위’라 한다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다.”고 규정하고 있다. 위 제61조제2항의 위임에 따라 구 하수도법 시행령(2007.9.27. 대통령령 제20289호로 개정되어 2012.5.14. 대통령령 제23783호로 개정되기 전의 것) 제35조제2항은 위 법 제61조제2항제2호에서 “대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위”로서, 공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위를 규정하면서 그 중 하나로 (가)목에서 “도시개발사업(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」,「주택법」,「도시 및 주거환경정비법」,「택지개발촉진법」및「도시개발법」등에 따른 개발사업 등)의 수행”을 들고 있다(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다).
결국 구 하수도법은 공공하수도 자체의 설치·관리를 위한 공사 외에 공공하수도 공사의 원인이 되거나 결과적으로 공공하수도 공사를 필요하게 하는 원인 제공자에 대하여 원인자부담금을 부과할 수 있도록 하면서 그 부담자를 제61조제1항에서는 건축물 등 소유자를 규정하고, 제2항에서는 타공사 또는 타행위를 한 자를 규정하고 있을 뿐, 도시개발사업 등의 사업주체가 시행한 사업으로 조성한 부지에 건축물이 신축된 경우 위 부담금은 개발사업 시행자와 건축물 소유자 중 누가 우선적으로 부담하여야 하는지에 대해서는 명시적으로 정한 바가 없다.
그러나 원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있다 할 것이고, 위 법에 규정된 타행위는 그 의미 자체가 공공하수도 공사를 필요하게 만드는 행위를 뜻하는 것으로 이해되므로, 도시개발사업의 경우 공공하수도 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내의 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라 할 수는 없다. 따라서 도시개발사업의 사업시행자가 하수도법상 ‘타행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 할 것이다.
2. 한편 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행하여졌을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단하여야 하고(대법원 1993.5.27. 선고 92누19033 판결, 대법원 2007.5.11. 선고 2007두1811 판결 등 참조), 또한 부담금에 관한 법령의 불소급의 원칙은 그 법령의 효력발생 전에 완성된 요건사실에 대하여는 특별한 사정이 없는 한 당해 법령을 적용할 수 없다는 의미일 뿐 계속된 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법령적용까지를 제한하는 것은 아니다.
구 하수도법 제61조제2항에서 정한 원인자부담금은 타공사 또는 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사비용의 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시키기 위해 부과하는 것으로서, 그 공공하수도에 관한 공사비용은 당해 사업으로 인한 하수발생량을 기준으로 하여 부과할 것인데, 하수발생량은 당해 사업의 완공 시까지는 사업계획의 변경 등에 의하여 변경될 수 있는 점에 비추어 보면, 원인자부담금은 당해 사업의 완공 시까지 사이에 그 부과 당시 시행되는 법령에 따라 부과할 수 있는 것이지 사업시행인가 당시의 법령만이 그 부과근거가 된다고 할 것은 아니다(대법원 2007.7.26. 선고 2005두2612 판결 참조).
이 사건의 경우에도, 그 ‘사업시행인가’ 당시 시행되던 위 부담금 부과의 근거 규정인 구 하수도법(2006.9.27. 법률 제8014호로 개정되기 전의 것) 제32조제2항 및 구 인천광역시 하수도사용조례(2006.1.2. 인천광역시조례 제3879호로 개정되기 전의 것) 제18조제2항제2호 (나)목이 이 사건 사업 완공 전에 행하여진 이 사건 처분 당시에는 이미 구 하수도법 제61조제2항 및 구 하수도법 시행령(2012.5.14. 대통령령 제23783호로 개정되기 전의 것) 제35조제2항제2호 (가)목으로 변경되어 시행되고 있었던 이상, 이 사건 처분의 위법 여부는 이 사건 처분 당시 시행되던 구 하수도법 제61조제2항 및 이 사건 시행령 조항을 기준으로 하여 판단하여야 한다.
3. 아울러 법령의 해석은 어디까지나 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 당해 법령의 입법 취지와 목적, 제정 및 개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 타당성 있는 법령 해석의 요청에 부응하여야 한다(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결, 대법원 2012.7.5. 선고 2011두19239 판결 등 참조).
이 사건 시행령 조항은 앞에서 본 바와 같이 하수도법이 정한 타행위의 유형으로 ‘도시개발사업’을 들면서 구체적으로 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 주택법, 도시 및 주거환경정비법, 택지개발촉진법 및 도시개발법 등에 따른 개발사업 등”으로 규정하고 있어서, 그 문언 자체로 도시개발사업의 근거법령들을 예시하고 있을 뿐 이에 한정하고 있지 아니함이 분명하다. 또한 타행위자로 하여금 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용의 전부를 부담하도록 한 것은 타행위에 해당하는 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수를 처리하는 데 필요한 공공하수도 설치비용을 그 원인을 조성한 타행위자인 사업시행자로 하여금 부담하게 하려는 데 그 취지가 있다 할 것이다(대법원 2004.9.24. 선고 2003두6849 판결 등 참조).
위와 같은 관계 법령의 내용, 형식, 체제 및 취지 등을 종합하면, 이 사건 시행령 조항에 규정된 ‘도시개발사업’이란 당해 조항에 명시적으로 규정된 법령들에 근거한 사업에 한정되는 것이 아니라, 사업의 토대가 된 해당 법령을 구체적·개별적으로 살펴보아 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발사업이라면 이를 포함하는 것으로 봄이 타당하고, 이로써 볼 때 토지구획정리사업은 비록 이 사건 시행령 규정에서 명시적으로 열거되어 있지는 않지만 그 사업성격 등에 비추어 위 도시개발사업에 포함된다고 봄이 상당하다.
4. 위 법리에 비추어 원심이 인용한 제1심판결 이유를 살펴보면, 원심이 인천광역시 도시개발본부가 시행한 이 사건 토지구획정리사업은 그 성질상 하수도 설치를 수반하는 것이므로 이 사건 시행령 조항에 규정된 도시개발사업에 해당하고, 따라서 구 하수도법 제61조제2항 및 이 사건 시행령 조항에 따른 원인자부담금의 납부의무자는 사업시행자인 인천광역시 도시개발본부이지 원고가 아니라고 판단한 것은 정당하다. 거기에 상고이유의 주장과 같은 구 하수도법령상 원인자부담금 부과에 관한 법리오해 및 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법 등이 없다.
5. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 김창석(재판장) 양창수 박병대(주심) 고영한