연접개발이 사전환경성검토협의 대상사업에 해당하는 경우를 규정한 구 환경정책기본법 시행령 조항이 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되는지[대법 2006두14001]

[1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자가 당해 행정처분의 취소나 무효확인을 구할 수 있는 요건으로서 ‘법률상 보호되는 이익’의 의미

[2] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 범위 내의 주민 및 그 영향권 밖의 주민이 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정받기 위한 요건

[3] 연접개발이 사전환경성검토협의 대상사업에 해당하는 경우를 규정한 구 환경정책기본법 시행령 조항이 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되는지 여부(적극)

[4] 환경정책기본법령상 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 보이는 주민들에게 그 협의대상에 해당하는 창업사업계획승인처분과 공장설립승인처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다고 한 사례

 

<판결요지>

[1] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다.

[2] 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다.

[3] 구 환경정책기본법(2005.5.31. 법률 제7561호로 개정되기 전의 것) 제25조제1항 및 제4항과 같은 법 시행령(2005.1.31. 대통령령 제18693호로 개정되기 전의 것) 제7조제1항 [별표 2]‘사전환경성검토대상 및 협의요청시기’의 2. 가. (2)항 및 비고 제7항 등 관계 규정에 의하면, 사전환경성검토협의 대상면적 미만으로 이미 허가를 받은 개발사업지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하고자 하는 연접개발이 사전환경성검토협의 대상사업에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서, 위 연접개발에 관하여 규정한 위 비고 제7항은 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 그 적용이 있다고 해석함이 상당하다.

[4] 환경정책기본법령상 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 보이는 주민들에게 그 협의대상에 해당하는 창업사업계획승인처분과 공장설립승인처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다고 한 사례.

 

◆ 대법원 2006.12.22 선고 2006두14001 판결 [공장설립승인처분취소]

♣ 원고, 상고인 / 이○주외 2인

♣ 피고, 피상고인 / 광주시장

♣ 피고 보조참가인 / 김○선외 4인

♣ 원심판결 / 서울고법 2006.7.25. 선고 2005누20445 판결

 

<주 문>

원심판결 중 피고 보조참가인 윤광영에 대한 창업사업계획승인처분을 제외한 나머지 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고들의 나머지 상고를 모두 기각한다. 상고기각 부분의 상고비용은 피고 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들의 부담으로 한다.

 

<이 유>

상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.

 

1. 이 사건 소의 적법 여부에 관하여

 

가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006.3.16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 2006.7.28. 선고 2004두6716 판결 등 참조).

따라서 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정된다고 할 것이며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 입증하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다고 볼 것이다(대법원 2005.3.11. 선고 2003두13489 판결, 2006.3.16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

 

나. 구 환경정책기본법(2005.5.31. 법률 제7561호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제25조제1항 및 제4항과 같은 법 시행령(2005.1.31. 대통령령 제18693호로 개정되기 전의 것, 이하 같음) 제7조제1항 [별표 2]‘사전환경성검토대상 및 협의요청시기’의 2. 가. (2)항 및 비고 제7항 등 관계 규정에 의하면, 관계 행정기관의 장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정하거나 개발사업의 허가 등을 하고자 할 경우에는 환경악화의 예방 및 그 요인의 제거, 환경오염지역의 원상회복 등의 사항에 관하여 당해 행정계획 및 개발사업의 확정·허가 등을 하기 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 환경영향의 검토에 관한 협의(이하 ‘사전환경성검토협의’라고 함)를 하여야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조제3호의 규정에 의한 농림지역에서의 사업계획 면적이 7,500㎡ 이상인 개발사업은 그 사전환경성검토협의 대상사업의 하나인데, 다만 사전환경성검토협의 대상면적 미만으로 이미 허가를 받은 개발사업지역과 연접한 지역에 추가로 개발사업을 하고자 하는 경우(이하 ‘연접개발’이라고 함) 그 추가개발사업의 허가를 신청하는 날을 기준으로 최근 10년 이내에 이미 허가를 받은 개발사업면적과 당해 허가를 신청한 사업계획면적의 합이, ① 허가를 받아 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적이 최소 사전환경성검토협의대상면적의 30% 이상이고 이미 허가를 받은 개발사업면적과의 합이 최소 사전환경성검토협의 대상면적 이상이 되는 때, ② 허가를 받아 추가로 개발하고자 하는 사업계획면적과 이미 허가를 받은 개발사업면적의 합이 최소 사전환경성검토협의 대상면적의 130% 이상이 되는 때에는 추가로 개발하고자 하는 사업 역시 사전환경성검토협의대상에 포함된다.

그런데 위 연접개발의 사전환경성검토협의 대상사업 해당 여부와 관련하여 기존 개발사업과 추가 개발사업 사이에 그 사업주체나 사업시기가 동일한 경우에만 협의 대상사업에 해당한다고 볼 수 있는지에 관하여 살펴보면, 법문의 문리적 해석상 반드시 동일 사업자가 추가로 허가를 받아 개발하는 경우에 한정하여 적용된다고 해석할 근거가 없는 점, ‘사전환경성검토협의’ 제도는 ‘환경기준의 적정성 유지’ 및 ‘자연환경의 보전’ 등을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업을 그 대상으로 하고 있는 점, 연접개발의 경우를 규정한 위 비고 제7항은 소규모 개발사업의 누적적 환경영향의 발생에 대비한 사전 검토, 즉 개별 단위사업이 사전환경성검토협의 대상사업이 아니라 하더라도 각 사업이 한 곳에 집중하게 되면 총량적·누적적으로 그 지역의 환경용량을 초과하여 환경에 악영향을 초래할 우려가 있다면 이를 사전에 검토하여 그 불합리를 방지하고자 함에 그 취지가 있는 것으로 보이므로, 사업주체가 동일인인 경우에 한정하여 이를 적용한다면 그 규범적 실효성이 크게 떨어질 것으로 예상되는 점 등의 각 사정에 비추어 볼 때, 위 연접개발에 관하여 규정한 비고 제7항은 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 그 적용이 있다고 해석함이 상당하다(대법원 1999.12.10. 선고 98두2881 판결, 2005.10.27. 선고 2005두7600 판결, 2006.11.23. 선고 2006두13954 판결 등 참조).

 

다. 기록에 의하면, 원고들은 광주시 목현동 21 신일아파트에 거주하는 주민들인 사실, 피고 보조참가인(이하 ‘참가인’이라고 함) 5인은 플라스틱 필름, 매트리스 보호재, 과일망, 파이프커버, 아스팔트 방수재, 식품 포장재 등의 제조 및 포장지 인쇄 등을 대상 업종으로 하는 플라스틱 필름·시트 및 판 제조업, 플라스틱 발포·성형제품 제조업, 아스팔트 성형제품 제조업, 플라스틱 봉투 제조업, 기타 인쇄업 등을 영위하기 위한 공장을 설립하고자 2002.11.16.부터 2004.7.6. 사이에 각자 같은 동 산 219의 3, 4, 23 내지 25 등 서로 연접하여 있는 각 임야(이하 ‘이 사건 각 임야’라고 함)의 소유권 또는 사용권을 취득한 후, 피고에 대하여 중소기업창업지원법에 의한 창업사업계획승인신청 또는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률에 의한 공장설립승인신청을 하였고, 이에 피고는 2003.10.2. 참가인 윤광영에 대하여, 2003.12.5. 참가인 박준기에 대하여, 2004.1.28. 참가인 정일권에 대하여 각 창업사업계획승인처분을, 2004.6.2. 참가인 나승길에 대하여, 2004.8.6. 참가인 김영선에 대하여 각 공장설립승인처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 하는 한편, 시간 순서대로 ‘1 내지 5 처분’이라고 함)을 한 사실, 한편 참가인들의 각 공장 설립은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제6조제3호의 규정에 의한 농림지역에서의 개발사업에 해당하는데, 농림지역 내의 보전임지(생산)에 속하는 이 사건 각 임야 중 참가인들의 사업계획면적은 합계 31,006㎡에 이르나 각자의 면적은 1 처분(참가인 윤광영)의 경우 7,400㎡, 2 처분(참가인 박준기)의 경우 7,047㎡, 3 처분(참가인 정일권)의 경우 6,640㎡, 4 처분(참가인 나승길)의 경우 3,300㎡, 5 처분(참가인 김영선)의 경우 6,619㎡인 사실을 알 수 있다.

위 인정 사실과 이 사건 각 처분의 경위를 앞서 본 연접개발의 경우의 사전환경성검토협의에 관한 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로 인한 참가인들의 공장 설립에 있어서 각 사업계획면적은 모두 구 환경정책기본법 시행령 [별표 2]의 사전환경성검토협의 최소 대상면적인 7,500㎡ 미만으로서 사전환경성검토협의 대상사업에 해당하지 아니한다고 할 것이나, 그 중 1 처분을 제외한 2 내지 5 처분의 경우는 모두 위 비고 제7항의 요건을 충족하는 연접개발에 해당함이 분명하므로 위 2 내지 5 처분에 의한 공장의 설립과 관련된 개발사업은 사전환경성검토협의 대상이라고 보아야 할 것이다.

나아가, 기록에 의하면 원고들이 거주하는 신일아파트의 부지와 이 사건 각 임야의 경계를 기준으로 가장 가까운 거리는 71m에 불과하고, 실제 공장시설과 가장 근접한 신일아파트 제104동의 각 직선거리 및 사거리 역시 최소 144m 내지 최대 301m에 불과한 사실 또한 알 수 있으므로, 비록 피고 주장의 반대 사정, 즉, 각 공장 부지에서 신일아파트가 육안으로 보이지 아니하는 점, 공장 부지가 아파트 바로 위쪽이 아닌 다른 능선 쪽에 위치하고 있는 점, 피고 시내에 참가인들의 공장과 같은 동종업체가 다수 있는 점 등의 사정을 참작한다 하더라도, 위와 같은 지형적 사실에 앞에서 살핀 참가인들의 각 공장 업종, 그리고 최근 이루어지고 있는 사전환경성검토협의 대상지역의 통상적 범위 등의 사정을 더하여 보면, 원고들이 거주하는 신일아파트는 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 할 것이다.

그렇다면 위 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 보이는 주민들인 원고들에 대하여는 그 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 추정할 수 있고 이는 법률상 보호되는 이익에 해당한다고 해석함이 상당하다.

 

라. 그러므로 원고들로서는 이 사건 각 처분 중 2 내지 5 처분의 취소를 구할 원고적격을 보유한다고 할 것인데, 원심은 이와 달리 원고들에게 이 사건 각 처분 전부에 관하여 그 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단함으로써 이 사건 소를 부적법하다는 이유로 모두 각하하였으니, 원심의 판단 중 2 내지 5 처분에 관하여는 제3자의 원고적격에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있는 것이다. 이 점에 관한 원고들의 상고논지는 이유 있다.

한편, 이 사건 각 처분 중 1 처분에 관하여 보면, 이에 의한 공장의 설립은 사전환경성검토협의 대상사업이 아닐 뿐 아니라 기록상 1 처분으로 인하여 원고들이 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 인정할 만한 증거가 부족하므로, 같은 취지로 1 처분에 관하여 원고들에게 그 처분의 취소를 구할 원고적격을 인정할 수 없다고 본 원심의 판단에는 사실을 오인하거나 사전환경성검토협의 대상지역 및 원고적격 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다고 할 것이다. 이 부분에 관한 원고들의 상고논지는 이유 없다.

 

2. 결 론

 

그러므로 원심판결 중 참가인 윤광영에 대한 1 처분을 제외한 나머지 부분에 관하여는 다른 상고이유에 관하여 더 판단할 필요 없이 이를 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하며, 위 1 처분에 관하여는 원고들의 상고를 모두 기각하고, 이 부분 상고비용은 패소자들이 부담하는 것으로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

대법관 김능환(재판장) 김용담 박시환(주심) 박일환