<질의요지>
「농지법」 제34조제1항에서는 농지를 전용하려는 자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농림축산식품부장관의 허가를 받도록 하면서(전단), 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 중요사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있고(후단), 같은 법 제56조제2호에서는 같은 법 제34조에 따른 허가를 신청하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제74조제1항제2호에서는 같은 법 제34조에 따른 농지전용허가의 신청에 대한 수수료 금액을 규정하고 있는바,
「농지법」 제34조제1항 각 호 외의 부분 후단에 따라 중요사항을 변경하려는 허가(이하 “농지전용변경허가”라 함)를 신청하는 자는 같은 법 제56조제2호 및 같은 법 시행령 제74조제1항제2호에 따라 수수료를 내야 하는지?
<회 답>
농지전용변경허가를 신청하는 자는 「농지법」 제56조제2호 및 같은 법 시행령 제74조제1항제2호에 따라 수수료를 내야 합니다.
<이 유>
「농지법」 제34조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 농지를 전용하려는 자는 농림축산식품부장관의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 후단에서는 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 하여 그 변경허가에 대해 규정하고 있으며, 같은 법 제56조제2호에서는 ‘제34조에 따른 허가’를 신청하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수수료를 내야한다고 규정하면서 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제74조제1항제2호에서는 ‘법 제34조에 따른 농지전용허가’의 신청을 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제74조제1항제2호에서 규정하고 있는 ‘법 제34조에 따른 농지전용허가’에 같은 법 제34조제1항 각 호 외의 부분 전단에 따른 ‘농지전용허가’ 뿐만 아니라 후단에 따른 ‘농지전용변경허가’가 포함되어 농지전용변경허가의 경우에도 수수료를 내야하는지 여부가 문제됩니다.
먼저 수수료 납부의 근거 규정인 「농지법」 제56조제2호에서는 수수료 납부 대상을 ‘제34조에 따른 허가’라고 규정하고 있는데, 같은 법 제34조제1항 각 호 외의 부분에서는 전단에 농지전용허가를, 후단에 농지전용변경허가를 함께 규정하고 있고, ‘제34조에 따른 허가’에서 ‘농지전용변경허가’를 제외한다고 명시적으로 규정하고 있지 않으므로, 문언상 해당 ‘허가’는 농지전용허가와 농지전용변경허가를 모두 포함하는 것으로 해석해야 하고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제74조제1항에서는 농지전용허가와 농지전용변경허가 모두에 대한 수수료 납부의 대상과 금액을 정하고 있는 것이라고 보아야 할 것입니다.
또한 「농지법」에서는 ‘법 제34조제1항에 따른 농지전용허가’를 받은 경우 농지를 소유할 수 있도록 하고 있고(제6조제2항제7호), ‘제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자’는 농지보전부담금을 내도록 하고 있는(제38조제1항제1호) 등 법률에서 전반적으로 ‘허가’와 ‘변경허가’를 구분하지 않고 제34조제1항에 따른 ‘농지전용허가’로만 규정하고 있는바(농지관리위원회의 자문 사항(법 제37조의3제1항제2호), 농지전용허가의 취소 및 그 사유를 규정(법 제39조제1항)하면서 변경허가에 대한 자문이나 취소는 별도로 정하고 있지 않고 있고, 용도변경의 승인(제40조제1항제1호)·농지의 지목변경의 제한(제41조제1호)·원상회복의 대상(제42조제1항제1호)으로도 제34조(제1항)에 따른 농지전용허가만을 규정하고 있음), 이처럼 「농지법」에서 ‘법 제34조제1항에 따른 농지전용허가’를 사용하고 있는 조문의 체계에 비추어보면, ‘농지전용허가’에는 농지전용변경허가에 대해 별도로 명시하고 있지 않더라도 같은 조제1항 전단의 ‘농지전용허가’와 같은 항 후단의 ‘농지전용변경허가’가 모두 포함된다고 보는 것이 「농지법」의 규정과 체계에도 부합하는 해석입니다.
그리고 ‘수수료’란 행정기관의 서비스 제공에 대한 반대급부를 의미하는 것으로서 그 이익을 얻는 특정인에 대하여 부과·징수한다는 점에서 개별적·구체적인 대가성이 있는데(2023 법령입안 심사기준 p.465 참조), 농지전용허가의 경우 관할 시장등이 농지법령에 따른 요건을 갖추었는지를 심사한 후 그 요건에 부합한 경우 허가하는 점에서 이에 대한 수수료도 그 행정업무 수행에 대한 대가라고 할 것이고, 농지전용변경허가의 경우에도 「농지법 시행령」 제32조 및 제33조 등(「농지법 시행령」 제32조(농지전용허가의 신청), 제33조(농지전용허가의 심사) 및 같은 법 시행규칙 제26조(농지전용허가의 신청), 제28조(농지전용심사의견서 등) 참조)에 따라 농지전용허가의 요건과 절차 등이 원칙적으로 동일하게 규정되어 있으므로 농지전용허가를 하는 경우에 따라야 하는 허가기준과 일련의 행정절차를 다시 거쳐 행해지는 점을 고려하면, 「농지법 시행령」 제74조제1항제2호에 따라 농지전용변경허가에 대해서도 그에 대한 수수료를 납부하도록 해석하는 것이 행정서비스의 대가라는 성격을 지닌 수수료의 특성에도 부합합니다.
한편 「농지법 시행령」 제74조제1항제2호에서 ‘농지전용허가’의 신청에 대해 수수료를 내야 한다고 규정하고 있을 뿐, 농지전용변경허가의 신청에 대해 수수료를 내야한다고 규정하고 있지 않으므로 수수료를 내야 하는 대상은 「농지법」 제34조제1항 각 호 외의 부분 전단에 따른 농지전용허가에 한정된다는 의견이 있으나, 농지전용허가의 신청 방법 및 서류에 관해 규정하고 있는 같은 법 시행규칙 제26조제1항에서는 농지전용허가신청서는 별지 제14호서식에 의한다고 규정하고 있고, 같은 규칙 별지 제14호서식에서는 농지전용허가 및 농지전용변경허가 신청서를 함께 규정하면서, 허가신청에 대한 수수료에 대해 ‘같은 법 시행령 제74조에 따름’으로만 규정하고 있어 그 수수료 부과 대상인 농지전용허가와 농지전용변경허가를 구분하여 규정하고 있지 않은바, 농지전용허가와 농지전용변경허가를 구분하여 농지전용변경허가의 경우 수수료를 면제한다고 명시적으로 규정하지 않은 이상, 농지전용변경허가에 대해서도 수수료를 면제할 의사가 없다고 보는 것이 농지법령의 체계 및 취지에 부합하는 해석이므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 농지전용변경허가를 신청하는 자는 「농지법」 제56조제2호 및 같은 법 시행령 제74조제1항제2호에 따라 수수료를 내야 합니다.
【법제처 24-0258, 2024.06.05.】