<질의요지>
「산지관리법」 제8조제1항 전단에서는 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등(「산지관리법」 제3조의5제3항에 따른 산림청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장을 말하며, 이하 같음.)과 미리 협의해야 한다고 규정하고 있는바,
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제75조의2제1항에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “특별시장등”이라 함)가 성장관리계획구역을 지정하려는 경우로서 그 성장관리계획구역 안에 「산지관리법」 제2조제1호에 따른 산지(이하 “산지”라 함)가 포함되는 경우, 같은 법 제8조제1항 전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 하는지?
<회 답>
국토계획법 제75조의2제1항에 따라 특별시장등이 성장관리계획구역을 지정하려는 경우로서 그 성장관리계획구역 안에 산지가 포함되는 경우에는 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 합니다.
<이 유>
국토계획법 제2조제5호의3에서는 “성장관리계획”이란 성장관리계획구역에서의 난개발을 방지하고 계획적인 개발을 유도하기 위하여 수립하는 계획을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제75조의2제1항에서는 특별시장등은 녹지지역, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 중 개발수요가 많아 무질서한 개발이 진행되고 있거나 진행될 것으로 예상되는 지역(제1호), 주변의 토지이용이나 교통여건 변화 등으로 향후 시가화가 예상되는 지역(제2호), 그 밖에 난개발의 방지와 체계적인 관리가 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(제5호) 등의 전부 또는 일부에 대하여 성장관리계획구역을 지정할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고 「산지관리법」 제8조에서는 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정하려면 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 한다고 규정하면서(제1항 전단), 그 협의의 범위는 대통령령으로 정하도록 하고 있으며(제3항), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 별표 1에서는 산림청장등과 협의해야 하는 지역등[다른 법률에 따라 특정 목적으로 보전 또는 이용하기 위한 지역·지구 및 구역 등을 의미하며(「산지관리법 시행령」 제4조제1항 참조), 이하 같음.]의 범위를 그 지정·결정의 목적에 따라 보전목적 및 개발목적(제1호), 보전목적(제2호) 및 개발목적(제3호)으로 지정·결정하는 지역등으로 구분하여 규정하면서, 그 지역등에 해당하는 것을 다시 각 목에서 구체적으로 규정하고 있는데, ‘국토계획법 제75조의2에 따른 성장관리계획구역’은 같은 표에 명시적으로 규정되어 있지 아니한바(국토계획법 제75조의2제1항에 따라 지정되는 성장관리계획구역은 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호가목에서 규정하고 있는 국토계획법 제2조제15호부터 제17호까지의 규정에 따른 용도지역, 용도지구 및 용도구역에는 해당하지 않음.), 이 사안에서는 ‘국토계획법 제75조의2에 따른 성장관리계획구역’이 「산지관리법」 제8조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1에 따라 산림청장등과 협의해야 하는 지역등의 범위에 포함되는지가 문제됩니다.
먼저 국토계획법은 ‘국토의 이용·개발과 보전’을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정하고 있는 법률(제1조)로서, 같은 법 제2조제5호의3에 따르면 “성장관리계획”은 성장관리계획구역에서의 ‘난개발을 방지’하기 위해 수립하는 계획으로서 국토의 ‘보전목적’을 갖는다고 볼 수 있는 한편, 같은 법 제75조의3제1항에서는 특별시장등은 성장관리계획구역을 지정할 때에는 성장관리계획을 수립해야 한다고 규정하면서, 성장관리계획에 포함되어야 하는 사항으로 도로, 공원 등 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항(제1호), 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률(제2호) 등을 규정하고 있고, 같은 조제2항 및 제3항에서는 성장관리계획구역에서는 성장관리계획으로 정하는 바에 따라 조례로 정하는 비율까지 건폐율, 용적률을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있는바, 관리지역, 농림지역 및 자연환경보전지역 등 주로 비도시지역을 계획적으로 개발 및 관리하려는 ‘개발목적’도 갖는다고 할 것이므로, 성장관리계획구역은 그 대상 지역을 ‘보전’ 및 ‘개발’하기 위해 지정하는 구역으로서 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호 각 목 외의 부분에 따른 ‘보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위해 지정·결정하는 지역등’에 해당한다고 볼 수 있습니다.
그리고 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호 각 목에서는 ‘보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위해 지정·결정하는 지역등’을 국토계획법 제2조제15호부터 제17호까지의 규정에 따른 용도지역, 용도지구 및 용도구역(가목), 「연안관리법」 제2조제3호에 따른 연안육역(나목) 및 그 밖에 다른 법률에 따라 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등(다목)으로 규정하고 있는데, 이러한 각 목의 규정은 그 모법 규정인 「산지관리법」 제8조제1항에서 협의 대상으로 규정하고 있는 “다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위하여 지역·지구 및 구역 등으로 지정하거나 결정”하는 것을 그 이용 목적 등을 구체화하여 규정한 것이고, 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호다목은 같은 호 가목과 나목에서 명시한 지역등 외에도 개별법에 따라 지정·결정되는 다양한 지역등을 협의 대상에 포함시키기 위한 규정인바, 같은 호 다목에서의 “다른 법률”은 「산지관리법」 제8조제1항에서 규정하고 있는 “다른 법률”과 같은 의미, 즉 특정 용도로 이용하기 위한 지역·지구·구역 등의 지정·결정에 관하여 규정하고 있는 「산지관리법」 외의 법률을 의미한다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면 국토계획법 제75조의2제1항에 따라 특별시장등이 지정하는 성장관리계획구역은 「산지관리법 시행령」 별표 1 제1호 각 목 외의 부분에 따른 ‘보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위해 지정·결정하는 지역등’에 해당하는 것으로서, 같은 호 다목의 ‘그 밖에 다른 법률에 따라 보전목적 및 개발목적으로 이용하기 위하여 지정 또는 결정되는 지역등’에 해당된다고 볼 수 있으므로, 해당 구역에 산지가 포함된다면 「산지관리법」 제8조제1항 및 같은 법 시행령 별표 1 제1호다목에 따라 산림청장등과 미리 협의를 해야 하는 지역등에 해당한다고 할 것입니다.
또한 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따른 산지를 포함하는 지역등의 지정·결정에 관한 협의제도는 산림청장과의 사전협의 없이 산지에 지역등을 지정할 경우 산지전용허가기준을 충족하지 못하는 산지가 해당 구역 등에 포함될 수 있고, 이 경우 전용허가가 불가능하게 되어 지역등의 지정에도 불구하고 개발을 할 수 없게 되는 문제가 발생하는 것을 사전에 방지하기 위한 것[2006.5.11. 의안번호 제174385호로 발의된 산지관리법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 농림해양수산위원회 검토보고서 참고]인바, 산지를 포함한 지역을 성장관리계획구역으로 지정하여 체계적인 보전 및 개발을 하려는 경우에는 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따른 협의를 해야 한다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지에도 부합하는 해석입니다.
따라서 국토계획법 제75조의2제1항에 따라 특별시장등이 성장관리계획구역을 지정하려는 경우로서 그 성장관리계획구역 안에 산지가 포함되는 경우에는 「산지관리법」 제8조제1항 전단에 따라 산림청장등과 미리 협의해야 합니다.
【법제처 23-1172, 2024.04.30.】