<질의요지>
「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제19조제1항에서는 시장·군수등(특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)은 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 또는 소규모재개발사업(이하 “가로주택정비사업등”이라 함)의 조합설립을 위하여 같은 법 제23조에 따른 조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자(「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자를 말하며, 이하 같음.)(이하 “지정개발자”라 함)를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 해당 사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제17조에서는 같은 법 제19조제1항에서 “대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 신탁업자”란 사업시행구역 면적의 3분의 1 이상의 토지를 신탁받은 신탁업자를 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조제2항 전단에서는 같은 조제1항에 따라 지정개발자를 사업시행자로 지정하는 때에는 14일 이상 주민 공람을 거쳐 의견을 수렴하고 사업시행구역 등을 해당 지방자치단체의 공보에 고시해야 한다고 규정하고 있는바,
소규모주택정비법 제19조제1항 및 제2항에 따라 사업시행자로 지정·고시된 지정개발자(사업시행자 지정 요건을 모두 갖추어 적법하게 지정·고시된 경우를 전제함.)가 그 지정·고시가 있은 후에 같은 법 시행령 제17조에 따른 요건(이하 “토지 신탁요건”이라 함)을 갖추지 못하게 된 경우, 그 사유만으로 해당 사업시행자 지정·고시의 효력이 상실되는지?
<회 답>
소규모주택정비법 제19조제1항 및 제2항에 따라 사업시행자로 지정·고시된 지정개발자가 그 지정·고시가 있은 후에 토지 신탁요건을 갖추지 못하게 된 경우, 그 사유만으로 해당 사업시행자 지정·고시의 효력이 상실되지는 않습니다.
<이 유>
먼저 소규모주택정비법 제19제1항에서는 시장·군수등은 가로주택정비사업등의 조합설립을 위하여 같은 법 제23조에 따른 조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자가 토지 신탁요건을 갖춘 지정개발자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 해당 사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 사업시행자 지정의 법적 성격은 소규모주택정비법령이 정하는 바에 따라 지정개발자에게 ‘가로주택정비사업등을 시행할 수 있는 권한을 부여하는 처분’(법제처 2023.8.28. 회신 23-0508 해석례 및 대법원 2023.8.18. 선고 2022두51901 판결례 참조)이라 할 것인데, 소규모주택정비법령에서는 지정개발자가 갖추어야 하는 토지 신탁요건을 사업시행자 지정 요건의 하나로 규정하고 있을 뿐, 해당 요건 등을 갖춘 지정개발자를 사업시행자로 지정·고시한 이후에 사업시행자가 토지 신탁요건을 충족하지 못하게 된 경우 그 사업시행자 지정·고시의 효력이 상실되도록 하는 규정을 두고 있지 않습니다.
그리고 「행정기본법」 제15조 본문에서는 처분은 권한이 있는 기관이 취소 또는 철회하거나 기간의 경과 등으로 소멸되기 전까지는 유효한 것으로 통용된다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조제1항에서는 행정청은 ‘적법한 처분’이 법령등의 변경이나 사정변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우(제2호), 중대한 공익을 위하여 필요한 경우(제3호) 등에는 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있다고 규정하고 있는바, 소규모주택정비법 제19조에 따라 사업시행자 지정요건을 갖춘 신탁업자에 대하여 적법한 사업시행자 지정·고시가 있은 후 해당 사업시행자가 사업시행구역의 일부 토지에 대한 신탁계약 해지 등 사정변경에 따라 토지 신탁요건을 충족하지 못하게 된 경우, 「행정기본법」 제19조제1항제2호 또는 제3호에 따라 사업시행자 지정 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경 또는 중대한 공익상의 필요에 따라 별도의 행정행위로 사업시행자 지정을 장래를 향하여 철회할 수 있음은 별론으로 하고(대법원 1995.5.26. 선고 94누8266 판결례 참조), 그러한 사정변경만으로 명문의 근거 없이 종전의 사업시행자 지정·고시의 효력이 당연히 상실되는 것은 아니라고 할 것(법제처 2015.7.28. 회신 15-0416 해석례 참조)입니다.
아울러 소규모주택정비법 제19조제1항에서는 신탁업자가 가로주택정비사업등의 사업시행자로 지정되기 위한 요건으로 토지 신탁요건 외에 ‘조합설립 동의요건 이상에 해당하는 자의 동의’가 있을 것을 요구하고 있는데, 같은 법 제25조제1항제2호 및 같은 법 제56조제1항에 따라 준용되는 도시정비법 제36조 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제33조제2항제1호에 따르면, 지정개발자의 사업시행자 지정에 대한 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지만 할 수 있는바, 이는 사업시행자 지정 신청 후 일부 토지등소유자의 일방적인 동의 철회에 의해 정비사업의 시행이 무산되어 그로 인한 경제적 손실이 발생하는 것을 방지하고, 사업시행의 안정성을 확보하는 데 그 목적이 있다고 할 것인바, 이러한 관련 규정의 취지에 비추어 볼 때, 사업시행자 지정 후 신탁계약 해지 등에 따라 토지 신탁요건을 충족하지 못하게 되었다고 하여 사업시행자 지정·고시의 효력이 당연히 상실된다고 보는 것은 불합리하다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 소규모주택정비법 제19조제1항 및 제2항에 따라 사업시행자로 지정·고시된 지정개발자가 그 지정·고시가 있은 후에 토지 신탁요건을 갖추지 못하게 된 경우, 그 사유만으로 해당 사업시행자 지정·고시의 효력이 상실되지는 않습니다.
【법제처 23-0946, 2024.03.05.】