<질의요지>
「경관법」 제27조제1항에서는 「도시개발법」 제2조제1항제2호에 따른 도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업을 시행하려는 자는 개발사업에 따른 지구의 지정이나 사업계획의 승인 등을 받기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 경관위원회의 심의(이하 “경관 심의”라 함)를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「경관법 시행령」 제19조제1항 각 호 외의 부분에서는 “법 제27조제1항에서 “도시개발사업 등 대통령령으로 정하는 개발사업”이란 별표의 사업으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업을 말한다”고 규정하고 있으며, 같은 영 별표 제1호자목에서는 경관 심의 대상 개발사업의 하나로 “「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”을 규정하고 있는바,
「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업으로서 주택건설사업과 함께 시행되지 않는 대지조성사업(「경관법 시행령」 제19조제1항제1호 및 제2호 중 어느 하나에 해당하는 사업임을 전제함.)이 「경관법」 제27조제1항에 따른 경관 심의를 거쳐야 하는 개발사업에 해당되는지?
<회 답>
「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업으로서 주택건설사업과 함께 시행되지 않는 대지조성사업은 「경관법」 제27조제1항에 따른 경관 심의를 거쳐야 하는 개발사업에 해당됩니다.
<이 유>
먼저 「경관법 시행령」 별표 제1호자목에서는 경관 심의 대상 개발사업의 하나로 “「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”을 규정하고 있는데, “및”이란 “그리고”, “그 밖에”, “또”와 같은 뜻으로서 같은 종류의 성분을 연결할 때 쓰는 부사(국립국어원 표준국어대사전 참조)이고, 「주택법」 제15조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 ‘일정 규모 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자’ 또는 ‘일정 면적 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자’는 같은 항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있는 등 같은 법에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업은 각각 독자적인 사업계획의 검토·심의·협의 등의 절차를 거쳐 승인·고시되는 사업으로서 별개의 독립된 사업으로 시행할 수 있는 사업인바(법제처 2016.8.18. 회신 16-0354 해석례 참조), “「주택법」 제15조에 따른 주택건설사업 및 대지조성사업”이라는 문언은 같은 조에서 사업계획승인을 받도록 한 주택건설사업과 대지조성사업을 “및”으로 연결하여 두 사업 모두를 경관심의 대상 개발사업으로 규정한 것으로 해석해야 할 것이지, 그 문언과 달리 이를 ‘주택건설사업과 대지조성사업을 함께 하는 사업’으로 한정하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다.
더욱이 「경관법」은 국토의 경관을 체계적으로 관리하기 위하여 경관의 보전·관리 및 형성에 필요한 사항을 정함으로써 아름답고 쾌적하며 지역특성이 나타나는 국토환경과 지역환경을 조성하는 데 이바지함을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제27조제1항에 따른 경관 심의는 대규모 개발사업의 경우 국토경관에 미치는 영향이 큼에도 불구하고 이를 관리할 수 있는 법적 근거가 미흡하여 일부 지방자치단체에서 조례 등에 근거하여 경관 심의를 시행함에 따라, 이에 대한 경관 심의 제도의 법적 근거를 법률에 직접 마련한 것(법제처 2015.10.20. 회신 15-0500 해석례 및 2012.10.18. 의안번호 제1902228호로 발의된 경관법 전부개정법률안 국토해양위원회 검토보고서 참조)으로, 같은 법 시행령 별표에 경관심의 대상 개발사업의 종류로 규정된 각각의 “개발사업”은 모두 경관 심의 대상으로 보는 것이 「경관법」의 입법목적에도 부합된다고 할 것입니다.
한편 「경관법」 제2조제1호에 따르면 “경관”이란 자연, 인공 요소 및 주민의 생활상 등으로 이루어진 일단의 지역환경적 특징을 나타내는 것으로서, 경관을 이루는 가장 중요한 인공 요소인 건축물의 건축이 수반되지 않는 대지조성사업만을 시행하는 경우는 경관 심의의 대상으로 볼 수 없다는 의견이 있습니다.
그러나 「경관법」 제26조부터 제28조까지에서는 경관 심의의 대상을 ‘사회기반시설 사업’, ‘개발사업’ 및 ‘건축물의 건축’ 등으로 각각 구분하여 규정하고 있는데, 이와 같이 경관 심의 대상을 구분하여 규정하고 있는 것은 종전의 개별 시설물 단위의 단편적인 경관 심의에서 벗어나 국토경관에 미치는 영향이 큰 사회기반시설 사업, 개발사업 및 중요 건축물에 대하여 각각 경관 심의를 거치도록 하여 공공 공간에서의 종합적인 경관 검토를 제고하려는 취지로서, 같은 법 제26조부터 제28조까지에 따른 각각의 경관 심의 대상은 서로 연계되어 있다고 보기 어렵고(법제처 2021.8.2. 회신 21-0351 해석례 참조), 「경관법」 제27조제2항 및 제28조제2항 등의 위임에 따른 「경관 심의 운영 지침」(국토교통부고시 제2020-657호)에서는 개발사업의 경관 심의(제3장)와 건축물의 경관 심의(제4장)를 구별하여 규정하면서, 개발사업에 대해서는 공간의 골격 설정 및 각 공간별 계획방향, 건축물, 가로, 공원 및 녹지, 스카이라인 등의 계획방향, 야간경관, 색채, 공공시설물, 옥외광고물 등의 계획방향 등을 경관 심의 기준(제3장제3절)으로 규정하고 있는 한편, 건축물에 대해서는 주변 경관 및 인접 건축물을 고려한 건축물 배치, 규모, 형태, 입면 등 계획, 지형에 따른 배치 계획, 인접가로 특성에 적합한 외부공간 계획 등을 경관 심의 기준(제4장제2절)으로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발사업의 경관 심의와 건축물의 경관 심의는 그 심의 사항과 심의 기준이 구별된다(법제처 2021.12.7. 회신 21-0641 해석례 참조)고 보아야 할 것이고, 개발사업에 대한 경관 심의에서 건축물에 관한 사항이 필수적인 요소는 아니라고 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 「주택법」 제15조에 따른 대지조성사업으로서 주택건설사업과 함께 시행되지 않는 대지조성사업은 「경관법」 제27조제1항에 따른 경관 심의를 거쳐야 하는 개발사업에 해당됩니다.
【법제처 24-0056, 2024.02.19.】