<질의요지>
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”) 제13조제1항 본문에서는 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”이라 함)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장(이하 “시장등”이라 함)의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있는 한편,
산업집적법 제13조의5 각 호 외의 부분 본문 및 같은 조제3호에서는 시장등은 같은 법 제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날까지 같은 법 제15조제1항에 따른 완료신고(이하 “공장설립등완료신고”라 함)를 하지 아니한 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우에는 그 공장설립등의 승인의 취소를 명할 수 있다고 규정하고 있는바,
산업집적법 제13조제1항 본문에 따라 최초로 공장설립등의 승인(이하 “최초승인”이라 함)을 받은 후 그 승인을 받은 사항을 변경하기 위한 승인(이하 “변경승인”이라 함)을 받은 경우, 같은 법 제13조의5제3호에 따른 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’은 ‘최초승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보아야 하는지, 아니면 ‘변경승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보아야 하는지?
<회 답>
산업집적법 제13조제1항 본문에 따라 최초승인을 받은 후 변경승인을 받은 경우, 같은 법 제13조의5제3호에 따른 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’은 ‘변경승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보아야 합니다.
<이 유>
먼저 산업집적법 제13조제1항 본문에서는 공장설립등을 하려는 경우와 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우 모두 시장등의 ‘승인’을 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐, ‘최초승인’과 ‘변경승인’의 개념을 별도로 구분하여 규정하고 있지 아니하고, 같은 법 제13조의2제1항에서는 “제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인”을 할 때 시장등이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등(산업집적법 제13조의2제1항 각 호의 어느 하에 해당하는 허가·신고·면허·승인·해제 또는 용도폐지 등을 말함.)을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는데, 이러한 인·허가등의 의제는 공장설립등의 ‘최초승인’ 시뿐만 아니라, 그 승인받은 사항을 변경하는 ‘변경승인’ 시에도 적용되는 규정이라는 점(「행정기본법」 제26조제2항에서는 인허가의제의 사후관리 등과 관련하여 주된 인허가가 있은 후 이를 변경하는 경우에는 같은 법 제24조·제25조 및 제26조제1항을 준용하도록 규정하여 주된 인허가를 변경하는 경우에도 인허가의제의 절차와 효과 등이 준용되도록 규정하고 있음.), 같은 법 제15조제1항에서는 “제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인”을 받은 자가 공장건설을 완료하였을 때에는 공장설립등완료신고를 해야 한다고 규정하고 있는데, 이 사안과 같이 ‘최초승인’ 후 ‘변경승인’을 받은 경우라면 ‘공장건설을 완료하였을 때’는 ‘변경승인’을 받은 내용대로 공장건설을 완료하였을 때를 의미한다는 점 등을 고려하면, 같은 법 제13조의5제3호에 따른 “공장설립등의 승인”에는 ‘변경승인’이 포함된다고 보는 것이 그 문언 및 산업집적법의 규정체계에 부합하는 해석입니다.
그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용해야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조)인데, 침익적 행정행위로서 공장설립등의 승인의 취소 요건을 규정하고 있는 산업집적법 제13조의5 각 호 외의 부분 본문에서는 공장설립등의 승인을 취소할 수 있는 경우를 “제13조에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 사업시행이 곤란하다고 인정하는 경우”로 규정하고 있을 뿐, “공장설립등”의 의미를 ‘최초승인’으로 한정하고 있지 않으므로, 이 사안과 같이 최초승인을 받은 후에 변경승인을 받은 경우라면 같은 법 제13조의5제3호에 따른 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’은 처분 상대방에게 불리한 ‘최초승인을 받은 후 4년이 지난 날’이 아닌 ‘변경승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보는 것이 타당할 것입니다.
또한 산업집적법 시행규칙 제7조제1항에서는 산업집적법 제13조제1항 본문에서 “승인을 받은 사항을 변경하려는 경우”란 공장부지면적의 변경(제1호), 공장건축면적의 변경(제2호), 부대시설면적의 변경(제3호)을 하려는 경우를 말한다고 규정하면서, 각각 승인받은 면적이 감소하거나 기준공장면적률[산업집적법 제8조에 따른 기준공장면적률(제조업종별 공장부지면적에 대한 같은 법 시행령 제12조제3항에 따른 공장건축물등의 면적의 비율)을 말함]에 적합한 범위에서의 변경 등은 제외한다고 규정하여, 같은 법 제13조제1항 본문에 따른 ‘변경승인’을 받게 되면 공장부지면적, 공장건축면적 등이 증가될 가능성이 크다고 할 것인데, 이 사안과 같이 산업집적법 제13조제1항 본문에 따라 최초승인을 받은 후 변경승인을 받은 경우에 대해서도 같은 법 제13조의5제3호의 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’을 ‘최초승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 해석하게 되면, 변경승인을 통해 공장건축면적 등이 증가되어 공장 설립에 소요되는 기간이 불가피하게 증가되는 경우에도 변경승인을 받지 않은 경우와 동일하게 최초승인일을 기준으로 4년이 지난 날까지 공장설립등완료신고를 하지 아니하였다는 사유로 공장설립등의 승인을 취소할 수 있게 되는 불합리한 결과가 초래됩니다.
따라서 산업집적법 제13조제1항 본문에 따라 최초승인을 받은 후 변경승인을 받은 경우, 같은 법 제13조의5제3호에 따른 ‘공장설립등의 승인을 받은 후 4년이 지난 날’은 ‘변경승인을 받은 후 4년이 지난 날’로 보아야 합니다.
【법제처 23-1144, 2024.03.05.】