지방공사가 제한입찰에 의해 계약을 체결할 수 있는 사유의 범위 [법제처 23-0270]

<질의요지>

지방공기업의 회계처리 원칙 등을 규정하고 있는 「지방공기업법」 제64조의2제6항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제57조의8제1항에서는 회계처리, 계약의 기준 및 절차와 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 그 성질에 반하지 않는 범위에서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “지방계약법 시행령”이라 함) 제7조부터 제32조까지 등을 준용한다고 규정하고 있는 한편,

지방계약법 시행령 제20조제1항 전단에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우와 그 제한사항은 같은 항 각 호와 같다고 규정하면서 같은 항제11호 및 제12호에서는 입찰참가자의 자격을 소기업(「중소기업기본법」 제2조제2항에 따른 소기업을 말하며(지방계약법 시행령 제20조제1항제11호, 제12호 및 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제3항 참조), 이하 같음.) 또는 소상공인[「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인을 말하며(지방계약법 시행령 제20조제1항제11호, 제12호 및 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제3항 참조), 이하 같음.] 등으로 제한할 수 있는 경우를 규정하고 있는바,

지방공사가 그 소유 상가를 임대하는 계약을 체결하려는 경우 「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수 있는지?(지방계약법 시행령 제22조제7호 또는 제25조제1항제5호바목 등에 근거하여 지명입찰을 실시하거나 수의계약을 하지 않는 경우를 전제함.)

 

<회 답>

이 사안의 경우, 「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수는 없습니다.

 

<이 유>

법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(법제처 2012.11.3. 회신 12-0596 해석례 참조), 「지방공기업법」 제64조의2제3항 본문에서 지방공사가 계약을 체결하려는 경우에는 일반경쟁의 방식으로 하여야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 계약의 목적·성질 및 규모 등을 고려하여 참가자의 자격을 제한할 수 있다고 규정하고, 같은 조제6항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제57조의8제1항에서는 입찰참가자의 자격을 제한하여 입찰(이하 “제한입찰”이라 함)에 부칠 수 있는 경우와 그 제한사항에 대하여 지방계약법 시행령 제20조를 준용하고 있는바, 예외규정에 해당하는 「지방공기업법」 제64조의2제3항 단서, 같은 법 시행령 제57조의8제1항 및 지방계약법 시행령 제20조에 따른 제한입찰 사유는 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것입니다(법제처 2023.3.24. 회신 23-0206 해석례 참조).

그리고 「지방공기업법」 제64조의2제3항은 계약 체결의 공정성·투명성을 확보할 수 있도록 일반경쟁을 원칙으로 하되, 예외적인 경우에 한하여 제한입찰 등을 통해 사업 운영의 효율성·신속성 등을 고려할 수 있도록 하려는 취지의 규정으로 보이고[2012.12.27. 의안번호 제1903134호로 발의된 지방공기업법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서 및 법제처 2011.11.17. 회신 11-0631 해석례 참조], 같은 법 시행규칙 제23조의3에서 준용하는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제17조에서는 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 지방계약법 시행령 제13조에 따른 입찰 참가자격 외의 요건을 정하여 입찰참가를 제한해서는 안 된다고 규정하여 법령에 명시적인 규정이 있는 경우에만 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있다는 점을 명확히 하고 있는바, 이 점에서도 지방계약법 시행령 제20조제1항에 따른 제한입찰 사유는 법령의 문언에 명시된 사항을 넘어 함부로 유추 또는 확대하여 적용할 수 없다고 보아야 합니다.

나아가 “준용”은 특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대하여 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용할 때 표현하는 방식이므로(법제처 2011.10.27. 회신 11-0492 해석례 참조), 어떠한 사안에 대하여 특정한 규정을 준용하려면 그 사안과 준용의 대상이 되는 규정이 규율하는 대상 사이에 성질이 유사하다는 점이 전제되어야 할 것이고, 「지방공기업법」 시행령 제57조의8제1항 단서에서도 성질에 반하지 않는 범위에서만 지방계약법 시행령의 규정을 준용한다는 점을 명시하고 있습니다.

그런데 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에서는 지방자치단체가 계약상대방으로부터 물품 또는 용역을 제공받고 그 대가를 지불하는 경우 즉, 지방자치단체가 ‘구매자’의 지위를 가지면서 비용을 ‘지출’하는 원인이 되는 계약인 물품 제조·구매 및 용역 계약을 체결하려는 경우에 입찰참가자격을 소기업 등으로 제한할 수 있도록 하는 규정인바, 지방공사가 그 소유의 상가를 임대하여 ‘공급자’의 지위에서 상가를 임대하면 계약상대방으로부터 임대료를 지불받는 경우 즉, 지방공사의 ‘수입’의 원인이 되는 계약을 체결하려는 경우까지 「지방공기업법」 시행령 제57조의8제1항 및 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호·제12호에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 보는 것은 입찰참가자격 제한 규정의 엄격해석 원칙 및 준용의 의미에 비추어 타당하지 않습니다.

또한 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제19조 전단에서는 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 재산의 매각·임대, 용역의 제공, 그 밖에 수입의 원인이 되는 계약에서는 다른 법령에 특별한 규정이 없으면 계약상대자로 하여금 그 대가를 미리 내도록 하여야 한다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조제1항제5호바목에서는 수의계약을 할 수 있는 사유 중 하나로 “추정가격이 5천만원 이하인 임대차 계약(연액 또는 총액을 기준으로 추정가격을 산정한다) 등으로서 공사계약 또는 물품의 제조·구매계약이나 용역계약이 아닌 계약”을 규정하는 등 지방계약법령에서는 ‘공사’, ‘물품’, ‘용역’, ‘임대차’에 관한 계약을 각각 구분하여 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도 ‘물품 제조·구매 또는 용역 계약’ 중 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우를 규정하고 있는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 및 제12호를 지방공사의 그 소유 상가 ‘임대’ 계약에 준용할 수 있다고 보기는 어렵습니다.

따라서 이 사안의 경우, 「지방공기업법 시행령」 제57조의8제1항에서 준용하는 지방계약법 시행령 제20조제1항제11호 또는 제12호에 근거하여 해당 계약의 입찰참가자 자격을 소기업 또는 소상공인으로 제한할 수는 없습니다.

 

【법제처 23-0270, 2023.05.11.】