<질의요지>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제8호에서는 같은 항제1호 또는 같은 법 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 할 수 있도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제18조제1항제2호다목에서는 ‘같은 영 별표 1 제5호라목에 따른 근린생활시설을 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 제2종 근린생활시설로 용도변경하는 행위’를 규정하고 있는 한편,
개발제한구역법 시행령 제18조제2항 각 호 외의 부분에서는 같은 조제1항제2호에 따라 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점(「건축법 시행령」 별표 1 제4호자목에 따른 제2종 근린생활시설인 일반음식점을 말하며, 이하 같음)으로 용도변경을 하려는 경우에 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하여야 한다”고 규정하고 있는바,
개발제한구역 내에서 제2종 근린생활시설(사무소)로 사용 중인 연면적 300제곱미터를 초과하는 건축물 중 일부(바닥면적 합계 300제곱미터 이하)를 일반음식점으로 용도변경하려는 경우가 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당하지 않습니다.
<이 유>
개발제한구역법 시행령 제18조제2항 각 호 외의 부분에서는 “용도변경하려는 건축물의 연면적”은 300제곱미터 이하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제1항제2호다목에서는 용도변경 대상시설을 「건축법 시행령」 별표 1 제4호에 따른 시설로 규정하고 있는데, 「건축법 시행령」 제119조제1항제4호에서는 연면적을 “하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계”로 규정하면서, 같은 항제3호에서는 바닥면적을 “건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적”으로 규정하고 있고, 건축법령에서는 “바닥면적의 합계”와 “연면적”의 용례 또한 구분하고 있는 한편, 개발제한구역법령에서는 연면적 및 바닥면적에 관한 별도의 산정 규정이나 건축법령에 대한 예외 규정을 두고 있지 않은바, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “건축물의 연면적” 역시 건축물의 일부분이 아니라 전체 건축물을 기준으로 하는 “해당 건축물 각 층 바닥면적의 합계”를 의미한다고 보아야 합니다.
그리고 개발제한구역법 시행령 제18조제2항 각 호 외의 부분은 같은 조제1항제2호에 따라 용도변경하려는 시설 중 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점으로 용도변경을 하는 경우에만 건축물의 연면적을 특별히 제한하고 있는데(법제처 2013.9.24. 회신 13-0465 해석례 참조), 이는 휴게음식점, 제과점 또는 일반음식점의 경우 그 영업으로 인한 유동인구 증가와 자연환경의 훼손이 예상되므로, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 개발제한구역법의 목적(제1조)에 이바지할 수 있도록 개발제한구역에서 허가를 받아 예외적으로 허용되는 일반음식점 등으로의 용도변경이 가능한 범위를 연면적 300제곱미터 이하의 비교적 소규모 건축물로 한정하려는 취지가 있다고 해석하는 것이 개발제한구역법의 목적에 부합하는 해석입니다.
또한 개발제한구역법 시행령 제18조는 개발제한구역법 제12조제1항제8호에 따른 행위제한 예외규정의 위임에 따라 허가를 받아 예외적으로 할 수 있는 용도변경을 구체적으로 규정한 것인데, 같은 항에 따른 행위제한규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하고 있으므로 허용되는 행위의 요건과 기준은 법령상 특별한 사유가 없는 한 엄격하게 해석해야 하는바(대법원 2001.2.9. 선고 98두17593 판결례 참조), 개발제한구역법 제24조제2항, 같은 법 시행령 제10조제1항·제4항, 제19조제2호 및 제20조제1항 등과 같이 개발제한구역법령에서는 연면적과 바닥면적의 개념을 구분하여 사용하고 있다는 점에 비추어 보더라도, 같은 법 시행령 제18조제2항에 따른 “건축물의 연면적”이 “건축물 일부의 바닥면적 합계”까지 의미한다고 보기는 어렵습니다.
한편 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목 2) 및 같은 영 별표 2 제2호나목에 따른 건축주 자격 등의 인적요건과 용적률, 연면적, 높이 등 건축물의 물적요건 등을 갖춘 경우 개발제한구역 내에서 연면적 300제곱미터 이하의 일반음식점을 신축 및 증축할 수 있는 것과의 균형상, 건축물 중 용도변경하려는 부분의 바닥면적 합계가 300제곱미터 이하라면 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당한다는 의견이 있으나, 만약 이와 같이 해석한다면 건축물의 일부에 대한 용도변경을 통하여 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이하인 수개의 일반음식점이 단일한 건축물에 위치할 수 있게 되어 실질적으로 개발제한구역 내에 일반음식점으로 사용되면서 그 연면적이 300제곱미터를 초과하는 건축물이 신축·증축되는 결과까지 초래할 수 있게 되므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 개발제한구역법 시행령 제18조제2항에 따른 “용도변경하려는 건축물의 연면적은 300제곱미터 이하”인 경우에 해당하지 않습니다.
【법제처 23-0093, 2023.04.06.】