<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제38조에 따른 조합(이하 “조합”이라 함)의 임원(도시정비법 제41조제5항 단서에 따라 전문관리인을 선정하여 임원의 업무를 대행하게 하는 경우나 「민법」 제63조·제64조에 따라 법원이 임시이사나 특별대리인을 선임하는 경우 등이 아니라, 정관으로 정하는 바에 따라 선출되는 조합 임원을 전제하며(도시정비법 제41조 참조), 이하 같음) 중,
가. 이사나 감사가 되려면 같은 법 제41조제1항에 따른 조합의 임원 자격을 갖춤과 동시에 그 조합의 조합원에도 해당해야 하는지?
나. 조합장이 되려면 같은 법 제41조제1항에 따른 조합의 임원 자격을 갖춤과 동시에 그 조합의 조합원에도 해당해야 하는지?
[질의 배경]
민원인은 조합의 조합원만이 그 조합의 임원이 될 수 있다는 취지로 국토교통부에 질의했으나, 국토교통부가 같은 법 제41조에 따른 조합 임원 자격만 갖추면 충분하고, 꼭 그 조합의 조합원일 필요는 없다는 취지로 답변한 것에 이의가 있어 법제처 법령해석을 의뢰함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
조합의 이사나 감사가 되려면 도시정비법 제41조제1항에 따른 조합의 임원 자격을 갖추면 되고, 그 조합의 조합원에 해당할 필요는 없습니다.
나. 질의 나에 대해
조합의 조합장이 되려면 도시정비법 제41조제1항에 따른 조합의 임원 자격을 갖추면 되고, 그 조합의 조합원에 해당할 필요는 없습니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 도시정비법 제41조제1항에서는 조합은 같은 항 각 호의 어느 하나의 요건을 갖춘 이사, 감사를 임원으로 둔다고 규정하면서 같은 항제1호에서는 “정비구역에서 거주하고 있는 자로서 선임일 직전 3년 동안 정비구역 내 거주 기간이 1년 이상일 것”을, 같은 항제2호에서는 “정비구역에 위치한 건축물 또는 토지(재건축사업의 경우에는 건축물과 그 부속토지를 말함)를 5년 이상 소유하고 있을 것”을 규정하여 두 요건 중 어느 하나만 충족하더라도 조합의 임원이 될 수 있도록 하고 있을 뿐, 해당 조합의 조합원일 것을 그 자격요건으로 규정하고 있지 않고, 조합 임원의 결격사유 등을 규정한 같은 법 제43조에서도 조합원이 아닌 것을 조합 임원의 결격사유나 해임 사유로 규정하고 있지 않습니다.
또한 도시정비법에서는 조합을 법인으로 하고(제38조), 조합의 구성원을 조합원으로 하며(제35조 및 제39조), 조합의 임원으로 조합장, 이사 및 감사를 두도록 한(제41조) 것 외에 조합원과 임원의 관계를 규정하고 있지 않고, 조합에 관하여 도시정비법에 규정된 것을 제외하고는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하도록 하고 있는데(제49조)(법제처 2010.10.15. 회신 10-0268 해석례 및 대법원 2016.10.27. 선고 2016도138 판결례 참조), 「민법」에 따르면 사단법인의 구성원인 사원과 법인의 사무 집행을 담당하는 이사 등 임원은 구별되고, 이사 등 임원의 요건으로 사원일 것을 요구하고 있지도 않은바(법제처 2010.10.15. 회신 10-0268 해석례와 「민법」 제31조, 제32조, 제40조, 제49조, 제56조부터 제60조까지, 제60조의2 및 제61조부터 제76조까지 참조), 이에 비추어 보더라도 도시정비법상 조합 임원의 자격요건으로 그 조합의 조합원일 것이 요구된다고 볼 수는 없습니다.
아울러 도시정비법 제41조제1항은 2019년 4월 23일 법률 제16383호로 도시정비법을 일부개정하면서 정비사업(도시정비법 제2조제2호의 “정비사업”을 말하며, 이하 같음) 관련 비리를 근절하려는 목적으로 조합 임원의 자격 요건을 강화하려는 취지에서 마련된 규정으로서(법제처 2019.12.12. 회신 19-0464 해석례, 2019.4.23. 법률 제16383호로 일부개정된 「도시 및 주거환경정비법」 개정이유·주요내용과 2018.11.2. 의안번호 2016298호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조), 같은 항제1호에서는 정비구역에 일정기간 이상 거주하고 있는 경우 조합 임원이 될 수 있도록 규정하고 있는바, 조합원이 아닌 자도 임원이 될 수 있다고 보아 조합 내부에서의 자체적인 견제 기능이 원활히 작동할 수 있도록 하는 것이 조합 업무의 공정성을 확보하고, 정비사업 관련 비리의 발생 가능성을 낮추려는 해당 규정의 입법취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려해야 합니다.
따라서 조합의 이사나 감사가 되려면 도시정비법 제41조제1항에 따른 조합의 임원 자격을 갖추면 되고, 그 조합의 조합원에 해당할 필요는 없습니다.
나. 질의 나에 대해
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 도시정비법 제41조제1항에서는 조합은 같은 항 각 호의 어느 하나의 요건을 갖춘 조합장 등을 임원으로 둔다고 규정하면서 같은 항제1호에서는 “정비구역에서 거주하고 있는 자로서 선임일 직전 3년 동안 정비구역 내 거주 기간이 1년 이상일 것”을, 같은 항제2호에서는 “정비구역에 위치한 건축물 또는 토지(재건축사업의 경우에는 건축물과 그 부속토지를 말함)를 5년 이상 소유하고 있을 것”을 규정하여 두 요건 중 어느 하나만 충족하더라도 조합의 임원이 될 수 있도록 하고 있을 뿐, 해당 조합의 조합원일 것을 그 자격요건으로 규정하고 있지 않고, 조합 임원의 결격사유 등을 규정한 같은 법 제43조에서도 조합원이 아닌 것을 조합 임원의 결격사유나 해임 사유로 규정하고 있지 않습니다.
또한 도시정비법에서는 조합을 법인으로 하고(제38조), 조합의 구성원을 조합원으로 하며(제35조 및 제39조), 조합의 임원으로 조합장, 이사 및 감사를 두도록 한(제41조) 것 외에 조합원과 임원의 관계를 규정하고 있지 않고, 조합에 관하여 도시정비법에 규정된 것을 제외하고는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용하도록 하고 있는데(제49조)(법제처 2010.10.15. 회신 10-0268 해석례 및 대법원 2016.10.27. 선고 2016도138 판결례 참조), 「민법」에 따르면 사단법인의 구성원인 사원과 법인의 사무 집행을 담당하는 이사 등 임원은 구별되고, 이사 등 임원의 요건으로 사원일 것을 요구하고 있지도 않은바(법제처 2010.10.15. 회신 10-0268 해석례와 「민법」 제31조, 제32조, 제40조, 제49조, 제56조부터 제60조까지, 제60조의2 및 제61조부터 제76조까지 참조), 이에 비추어 보더라도 도시정비법상 조합 임원의 자격요건으로 그 조합의 조합원일 것이 요구된다고 볼 수는 없습니다.
아울러 도시정비법 제41조제1항은 2019년 4월 23일 법률 제16383호로 도시정비법을 일부개정하면서 정비사업 관련 비리를 근절하려는 목적으로 조합 임원의 자격 요건을 강화하려는 취지에서 마련된 규정으로서(법제처 2019.12.12. 회신 19-0464 해석례, 2019.4.23. 법률 제16383호로 일부개정된 「도시 및 주거환경정비법」 개정이유·주요내용과 2018.11.2. 의안번호 2016298호로 발의된 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조), 같은 항제1호에서는 정비구역에 일정기간 이상 거주하고 있는 경우 조합 임원이 될 수 있도록 규정하고 있는바, 조합원이 아닌 자도 임원이 될 수 있다고 보아 조합 내부에서의 자체적인 견제 기능이 원활히 작동할 수 있도록 하는 것이 조합 업무의 공정성을 확보하고, 정비사업 관련 비리의 발생 가능성을 낮추려는 해당 규정의 입법취지에 부합한다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려해야 합니다.
한편 도시정비법에 따르면 조합장이 조합의 총회 또는 대의원회의 의장이 되고(제42조제1항), 총회는 조합원으로 구성되며(제44조제1항), 대의원회도 조합원으로 구성하므로(제46조제2항), 다른 임원과 달리 조합장의 경우에는 조합원일 것이 전제되어야 한다는 의견이 있으나, 조합장이 조합원일 것을 요구하는 경우 조합원 중에서 조합장이 된다는 방식의 규정을 두는 일반적인 입법례(「농업협동조합법」 제45조제5항 및 「산림조합법」 제35조제4항 등 참조)와 달리 도시정비법 제42조제1항은 이러한 규정 방식을 따르고 있지 않고, 의장의 역할은 그 회의체마다 다를 수 있는데, 의장의 주된 직무인 회의의 소집 및 회의 의사 진행은 회의체의 구성원이 아니거나 회의 내에서 의결권이 없더라도 수행 가능하므로 이러한 직무만을 수행하는 의장이라면 회의체 구성원이 아닌 자로 구성하는 것이 법령상 불가능하다고 볼 수 없으며, 도시정비법에서는 대의원회의가 조합원으로 구성된다는 규정(제46조제2항)과 별개로 조합장이 대의원회의의 의장이 되는 경우에는 조합장을 대의원으로 보도록 하는 규정(제42조제2항)을 두고 있으므로, 조합장은 조합원에 해당하지 않더라도 대의원 지위를 부여받을 수 있다는 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 조합장이 되려면 도시정비법 제41조제1항에 따른 조합의 임원 자격을 갖추면 되고, 그 조합의 조합원에 해당할 필요는 없습니다.
【법제처 22-0033, 2022.06.30.】