<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제27조제1항제1호에서는 시장·군수등{특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 자치구의 구청장을 말하며[도시정비법 제2조제2호나목1) 참조], 이하 같음}이 천재지변 등 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때에는 지정개발자[토지등소유자, 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제12호에 따른 민관합동법인 또는 신탁업자로서 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자를 말하며(도시정비법 제27조제1항 참조), 이하 같음]를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제63조에서는 사업시행자는 정비구역에서 정비사업(재건축사업의 경우에는 같은 법 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 사업으로 한정함)을 시행하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제3조에 따른 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제64조제4항에서는 재건축사업의 시행자는 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 않은 토지등소유자(도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음) 등에게 건축물 또는 토지의 소유권과 그 밖의 권리를 매도할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바,
도시정비법 제27조제1항제1호에 해당하는 재건축사업의 경우 그 사업시행자에게 같은 법 제63조에 따라 부여된 수용·사용권 이외에 같은 법 제64조제4항에 따른 매도청구권도 함께 인정되는지?
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
도시정비법 제63조에 따라 수용·사용권이 부여되는 같은 법 제27조제1항제1호에 해당하는 재건축사업의 사업시행자에게는 같은 법 제64조제4항에 따른 매도청구권은 인정되지 않습니다.
<이 유>
도시정비법 제2조제2호에서는 정비사업을 주거환경개선사업(가목), 재개발사업(나목), 재건축사업(다목)으로 구분하여 규정하고 있는데, 같은 법 제63조에서는 정비사업의 시행자로 하여금 정비구역의 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있도록 하면서, 수용·사용할 수 있는 정비사업의 범위와 관련하여 재건축사업의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 사업으로 한정하여 수용·사용권을 그 사업시행자에게 부여하고 있고, 같은 법 제64조제4항에서는 재건축사업의 사업시행자는 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 않는 토지등소유자 등에게 건축물의 소유권 등을 매도할 것을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 재건축사업 외의 정비사업의 사업시행자에 대해서는 원칙적으로 수용·사용권만을, 재건축사업의 사업시행자에 대해서는 원칙적으로 매도청구권만을 각각 인정하는 것이 도시정비법의 체계라고 할 것입니다.
이와 같이 도시정비법에서 정비사업의 유형에 따라 그 사업시행자에게 수용·사용권 또는 매도청구권을 구분하여 인정한 것은, 정비사업 중 주거환경개선사업 및 재개발사업은 도로·상하수도 등 정비기반시설이 열악하고 노후·불량 건축물이 밀집한 지역 등에서 정비기반시설과 공동이용시설의 확충 등을 통해 주거환경을 개선하거나 상권활성화 등을 위해 도시환경을 개선하기 위한 사업(제2조제2호가목 및 나목)인데 비해, 재건축사업은 정비기반시설이 양호한 지역에서 노후·불량 공동주택의 주거환경을 개선하기 위한 사업(제2조제2호다목)으로서, 사업의 목적·내용 및 대상 지역 등을 비교할 때 후자는 전자에 비해 공공성이 약하다고(법제처 2018.10.25. 회신 18-0411 해석례 및 헌법재판소 2014.1.28. 선고 2011헌바363 결정례, 헌법재판소 2018.7.26. 선고 2016헌바83 결정례 등 참조) 볼 수 있는바, 공공성이 큰 주거환경개선사업과 재개발사업에 대해서는 같은 법 제63조에서 사업시행자에게 정비사업의 시행에 필요한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용·사용할 수 있는 권한을 부여하고, 상대적으로 공공성이 약한 재건축사업에 대해서는 같은 법 제64조에서 재건축사업에 동의하지 않는 자에 대해 수용·사용권보다 완화된 형태인 매도청구권을 부여하려는 입법의도가 반영된 것(헌법재판소 2010.12.28. 선고 2008헌마571 결정례 참조)으로 볼 수 있습니다.
그런데 이와 같은 도시정비법의 체계에도 불구하고 도시정비법 제63조에서 같은 법 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 재건축사업의 사업시행자에게 예외적으로 수용·사용권을 부여한 것은, 천재지변, 재난 등 주민의 안전상 위급한 상황이 발생하는 경우에는 그 사업의 시급성 및 필요성에 비추어 주거환경개선사업 및 재개발사업에 준하는 공공성을 입법적으로 인정한 것이라고 보아야 하므로, 이 경우 주거환경개선사업 및 재개발사업을 시행하는 것과 동일하게 그 사업시행자에게 수용·사용권만 인정된다고 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
또한 도시정비법 제64조제1항에서는 재건축사업의 사업시행자가 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 않은 자를 대상으로 그 동의 여부를 회답할 것을 서면으로 촉구하도록 규정하고, 같은 조제4항에서는 조합설립 또는 사업시행자 지정에 동의하지 않는 자를 대상으로 매도청구권을 행사할 수 있도록 규정하고 있는데, 같은 법 제27조제1항제1호에서는 재건축사업이 “천재지변, 「재난 및 안전관리 기본법」 제27조 또는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」 제23조에 따른 사용제한·사용금지, 그 밖의 불가피한 사유로 긴급하게 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정하는 때”에 시장·군수등이 지정개발자를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있도록 규정하면서, 이러한 예외적인 방식의 사업시행자 지정에 대해 도시정비법에서는 ‘토지등소유자의 동의’ 요건에 관한 규정을 두고 있지 않고, 같은 법 제50조제8항에서도 해당 방식으로 추진되는 정비사업에 대해서는 다른 정비사업과 달리 사업시행계획인가를 신청하기 전에 갖추어야 하는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 않는다고 규정하여 토지등소유자의 동의 여부와 관계없이 시장·군수등이 그 필요성을 판단하여 사업을 추진할 수 있도록 하고 있는바, 이와 같은 도시정비법의 규정체계를 고려할 때, ‘사업시행자 지정에 동의하지 않는 자’에 대하여 행사하는 매도청구에 관한 규정은 같은 법 제27조제1항제1호에 따른 재건축사업의 경우에 적용되지 않는다고 보아야 합니다.
아울러 도시정비법 제27조제1항제1호에 따른 재건축사업의 사업시행자에게 수용·사용권을 부여한 것은 천재지변 등으로 안전상 급박한 사유가 발생하여 통상적인 재건축사업 추진 절차로는 주거의 안정이라는 목적을 달성할 수 없는 경우(헌법재판소 2014.1.28. 선고 2011헌바363 결정례 참조) 정비사업을 신속하게 추진할 수 있도록 하려는 데에 그 취지가 있다고 할 것인데, 수용·사용의 경우 토지보상법 제45조에서 사업시행자로 하여금 수용 또는 사용의 개시일[토지수용위원회가 재결로써 결정한 수용 또는 사용을 시작하는 날을 말함(토지보상법 제40조제1항 참조)]에 토지 등의 소유권 또는 사용권을 취득하도록 하고, 같은 법 제95조의2제2호에서는 토지소유자가 같은 법 제43조에 따른 사업시행자에 대한 토지 인도의무를 이행하지 않은 경우에는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있을 뿐 아니라, 같은 법 제89조에 따라 철거의무 불이행 시 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있도록 하여 신속한 사업 추진이 가능하도록 하고 있는 반면, 도시정비법 제64조에 따른 매도청구 절차를 따를 경우 소유권의 취득 및 명도 절차가 법률이 아닌 개별적인 매도청구소송 및 명도소송이라는 법원의 판결에 의해 이루어지므로(헌법재판소 2010.12.28. 선고 2008헌마571 결정례 참조) 안전상 급박한 사유로 긴급히 재건축을 추진해야 하는 같은 법 제27조제1항제1호에 따른 재건축사업의 경우 사업시행자의 매도청구에 의해서는 그 사업 목적을 달성하기 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 도시정비법 제63조에 따라 수용·사용권이 부여되는 같은 법 제27조제1항제1호에 해당하는 재건축사업의 사업시행자에게는 같은 법 제64조제4항에 따른 매도청구권은 인정되지 않습니다.
※ 법령정비 권고사항
도시정비법 제64조에 따라 매도청구를 할 수 있는 사업시행자의 범위에 같은 법 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 재건축사업의 시행자는 제외됨을 명확히 할 필요가 있습니다.
【법제처 22-0421, 2022.06.17.】