<질의요지>
「환경영향평가법」 제33조제1항에 따르면 사업자는 같은 법 제27조부터 제29조까지의 규정에 따라 협의한 사업계획 등을 변경하는 경우로서 일정한 경우에는 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련하여 이를 변경되는 사업계획 등에 반영하여야 한다고 규정하고 있는바, 산업단지개발사업[「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제9호에 따른 산업단지개발사업을 말하며, 승인등을 받아야 하는 사업임을 전제함]의 사업자(산업입지법 제16조제1항에 따른 산업단지개발사업의 시행자를 말하며, 이하 같음)가 같은 법 제27조부터 제29조까지에 따른 협의(이하 “환경영향평가 협의”라 함)를 거쳐 준공한 산업단지에서 폐기물처리업자(「폐기물관리법」 제25조제1항에 따라 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자를 말하며, 이하 같음)가 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설(이하 “폐기물처리시설”이라 함)을 설치하기 위해 같은 법 제25조에 따라 폐기물처리업의 허가를 신청하면서 산업단지개발사업 당시에 환경영향평가 협의를 한 폐기물 처리계획을 변경하려는 경우(해당 폐기물처리시설의 처리계획 변경은 「환경영향평가법」 제32조제1항 각 호에 해당하지 않고, 산업입지법 제13조의4제2항, 같은 법 시행령 제15조의4제1항제5호 및 같은 법 시행규칙 제6조의3제5항에 따라 산업단지개발계획의 변경 없이 개별 법령에 따라 할 수 있는 행위임을 전제하며, 해당 폐기물처리시설의 설치는 환경영향평가 대상사업이 아님을 전제함),
가. 환경영향평가 협의를 한 폐기물 처리계획을 변경하려는 경우가 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따른 “협의한 사업계획 등을 변경하는 경우”에 해당하는지?
나. (질의 가에서 “협의한 사업계획 등을 변경하는 경우”에 해당하는 경우) 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따라 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련해야 하는 “사업자”는 산업단지개발사업의 사업자인지, 아니면 해당 산업단지에서 폐기물처리시설을 설치하려는 폐기물처리업자인지?
다. (질의 가에서 “협의한 사업계획 등을 변경하는 경우”에 해당하는 경우) 「환경영향평가법」 제33조제2항 본문에 따라 사업자가 마련한 환경보전방안을 검토해야 하는 “승인기관의 장”은 산업단지개발계획의 승인권자인지, 아니면 폐기물처리업의 허가권자인지?
[질의 배경]
경기도 및 민원인은 위 질의요지와 관련하여 환경부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가에 대해
이 사안에서 환경영향평가 협의를 한 폐기물 처리계획을 변경하려는 경우는 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따른 “협의한 사업계획 등을 변경하는 경우”에 해당합니다.
나. 질의 나에 대해
이 사안의 경우 환경보전방안을 마련해야 하는 “사업자”는 산업단지개발사업의 사업자입니다.
다. 질의 다에 대해
이 사안의 경우 사업자가 마련한 환경보전방안을 검토해야 하는 “승인기관의 장”은 산업단지개발계획의 승인권자입니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
「환경영향평가법」 제33조제1항에 따르면 사업자는 환경영향평가 협의를 한 사업계획 등을 변경하는 경우에는 환경보전방안을 마련하여 변경되는 사업계획 등에 반영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제27조부터 제29조까지에서는 환경영향평가 대상사업에 대한 환경영향평가서 작성 및 환경부장관에 대한 협의 요청 절차(제27조), 협의를 요청받은 환경부장관의 환경영향평가서에 대한 검토, 검토 결과에 따른 보완·조정 등(제28조) 및 협의 내용의 통보(제29조)에 관한 사항을 규정하고 있습니다.
이러한 규정 체계에 비추어 볼 때, 「환경영향평가법」 제33조제1항에서 같은 조에 따른 변경협의(이하 “변경협의”라 함)의 대상을 환경영향평가 협의를 한 사업계획 “등”을 변경하는 경우로 규정한 것은 해당 사업계획의 내용이 변경되는 경우뿐만 아니라 같은 법 제27조부터 제29조까지의 절차에 따라 환경영향평가 대상사업에 대해 환경부장관과 협의한 내용이 변경되는 경우까지도 포함하려는 것으로 보아야 하므로(법제처 2021.4.6. 회신 21-0059 해석례 참조), 이 사안과 같이 사업계획에 해당하는 산업단지개발계획의 내용이 변경되지 않더라도 환경영향평가 협의의 내용인 폐기물 처리계획이 변경되었다면 변경협의의 대상이 된다고 보아야 합니다.
또한 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가는 대규모 개발사업에 대한 환경영향을 평가·검토하여 사업이 환경에 미치는 해로운 영향을 최소화하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위한 취지(1993.6.11. 법률 제4567호로 제정된 구 「환경영향평가법」 제정이유서 참조)의 제도인바, 변경협의가 필요한지의 여부도 환경보전의 필요성에 따라 엄격하게 판단해야 하므로, 최초 환경영향평가 협의 당시 환경부장관과 협의한 내용과 다르게 폐기물의 처리계획을 변경하려는 경우라면 사업자가 환경보전방안을 마련하여 산업단지 전체 환경에 미치는 영향을 다시 점검하도록 할 필요가 있습니다.
한편 이 사안의 폐기물 처리계획 변경은 산업입지법령에 따른 경미한 사항의 변경이고, 이 사안 폐기물처리시설의 설치는 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않으므로 변경협의를 생략할 수 있다는 의견이 있으나, 친환경적이고 지속가능한 발전과 건강하고 쾌적한 국민생활을 도모함을 목적으로 하는「환경영향평가법」과 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함을 목적으로 하는 산업입지법은 입법목적을 달리하는 별개의 법률로, 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 협의 내용의 범위와 산업입지법에 따른 산업단지개발계획의 내용이 반드시 일치한다고 볼 수 없고, 산업입지법령에서 폐기물처리시설의 처리규모가 경미하게 변경되는 경우를 특례로 규정하고 있다고 해서 그러한 변경이 환경에 미치는 영향까지 경미하다고 단정할 수 없으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 산업단지개발사업이 준공되어 종료되었으므로 산업단지 안의 개별 입지에 설치되는 폐기물처리시설의 처리계획이 변경되는 경우 변경협의가 생략된다고 본다면, 산업단지개발사업의 준공 이후에는 산업단지개발계획의 변경이 없는 이상 산업단지 안에서 변경되는 사항은 환경영향평가 협의 사항에 해당하더라도 변경협의를 모두 생략할 수 있게 되는바, 이는 환경영향평가를 거쳐 협의한 내용이 변경되는 경우 다시 환경에 미치는 영향을 검토하도록 한 변경협의 제도의 취지에 반한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 이 사안에서 환경영향평가 협의를 한 폐기물 처리계획을 변경하려는 경우는 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따른 “협의한 사업계획 등을 변경하는 경우”에 해당합니다.
나. 질의 나에 대해
「환경영향평가법」 제33조제1항은 환경영향평가 협의를 한 사업계획 등을 변경하는 경우에는 사업자가 환경보전방안을 마련하여 변경되는 사업계획 등에 반영하도록 규정하고 있고, 같은 법 제22조제1항에서는 환경영향평가 대상사업을 하려는 자를 “사업자”로 규정하고 있는바, 환경보전방안을 마련해야 하는 “사업자”도 최초 환경영향평가 협의를 한 산업단지개발사업의 사업자를 의미한다고 보아야 합니다.
또한 「환경영향평가법」에서는 환경영향평가 대상사업에 대해 사업자 또는 승인기관의 장이 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청(제27조)하면, 환경부장관이 환경영향평가서의 내용을 검토(제28조)한 후 사업자 또는 승인기관의 장에게 협의 내용을 통보(제29조)하고, 사업자나 승인기관의 장이 통보받은 내용을 사업계획에 반영(제30조)하거나 조정을 요청(제31조)하는 일련의 절차를 규정하고 있는바, 최초 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관과 협의한 산업단지개발사업의 사업자가 변경협의에 필요한 환경보전방안을 마련해야 한다고 보는 것이 「환경영향평가법」의 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
한편 이 사안에서 변경되는 것은 산업단지개발계획이 아니라 폐기물처리시설의 처리계획이므로 환경보전방안을 마련해야 하는 사업자는 폐기물처리시설을 설치하려는 폐기물처리업자라는 의견이 있으나, 이 사안 폐기물처리시설의 설치 자체는 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않아 폐기물처리업자에게 「환경영향평가법」에 따른 의무가 있다고 보기는 어렵고, 폐기물처리시설의 설치를 위해서 「폐기물관리법」에 따른 요건을 갖춰 허가를 받았을 뿐인 폐기물처리업자에게 폐기물처리시설의 처리계획 변경에 따른 산업단지 전체에 대한 환경보전방안까지 마련하도록 의무를 부과하는 것은 불합리하므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따라 사업계획 등의 변경에 따른 환경보전방안을 마련해야 하는 “사업자”는 산업단지개발사업의 사업자로 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
사업자가 산업단지를 준공하고 개발한 토지·시설 등을 처분하여 사업을 완료하고 해산한 경우 등과 같이 이미 사업이 종료되어 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따라 환경보전방안을 마련할 사업자가 없는 경우에는 누가 환경보전방안을 마련하도록 할 것인지를 정책적으로 검토하여 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
다. 질의 다에 대해
「환경영향평가법」 제33조제2항 본문은 승인등을 받아야 하는 사업자가 같은 조제1항에 따른 환경보전방안을 마련한 경우 미리 승인기관의 장의 검토를 받아야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 승인등을 받은 사업으로서 환경영향평가 협의를 한 사업계획 등을 변경하는 대상은 산업단지개발사업이므로, 사업자가 마련한 환경보전방안을 검토해야 하는 “승인기관의 장”도 산업단지개발사업을 승인한 산업단지개발사업의 승인권자를 의미한다고 보아야 합니다.
또한 「환경영향평가법」에서는 환경영향평가 대상사업에 대해 사업자 또는 승인기관의 장이 환경영향평가서를 작성하여 환경부장관에게 협의를 요청(제27조)하면, 환경부장관이 환경영향평가서의 내용을 검토(제28조)한 후 사업자 또는 승인기관의 장에게 협의 내용을 통보(제29조)하고, 사업자나 승인기관의 장이 통보받은 내용을 사업계획에 반영(제30조)하거나 조정을 요청(제31조)하는 일련의 절차를 규정하고 있는바, 「환경영향평가법」 제33조제1항에 따라 협의한 사업계획 등이 변경되는 경우에도 최초 환경영향평가서에 대해 환경부장관과 협의한 산업단지개발사업의 승인권자가 사업자가 마련한 환경보전방안을 검토해야 한다고 보는 것이 「환경영향평가법」의 규정 체계에 부합하는 해석입니다.
한편 이 사안에서 변경되는 것은 산업단지개발계획이 아니라 폐기물처리시설의 처리계획이므로 사업자가 마련한 환경보전방안을 검토해야 하는 승인기관의 장은 폐기물처리업의 허가권자라는 의견이 있으나, 이 사안 폐기물처리시설의 설치 자체는 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않아 폐기물처리업의 허가권자가 「환경영향평가법」에 따라 환경보전방안을 검토해야 한다고 보기는 어렵고, 폐기물처리업의 허가권자는 폐기물처리업자가 「폐기물관리법」에 따른 요건을 갖췄는지에 따라 허가여부를 결정할 수 있을 뿐, 폐기물처리시설의 처리계획 변경에 따라 산업단지 전체에 대한 환경보전방안을 검토할 권한은 「폐기물관리법」에서 규정하고 있지 않으므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 「환경영향평가법」 제33조제2항 본문에 따라 사업자가 마련한 환경보전방안을 검토해야 하는 “승인기관의 장”은 산업단지개발계획의 승인권자로 보아야 합니다.
【법제처 21-0495, 2021.11.02.】