<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제39조제1항 및 같은 항제3호에서는 정비사업(도시정비법 제2조제2호에 따른 정비사업을 말하며, 이하 같음)의 조합원은 토지등소유자(도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음)로 하되, 조합설립인가 후 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 때에는 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다고 규정하고 있는바,
1명의 토지등소유자가 2 이상의 주택을 보유하였다가 이혼 또는 상속으로 인하여 양수(2 이상의 주택을 소유한 자가 이혼으로 소유한 주택 중 일부를 양도하거나 상속으로 피상속인의 주택을 2명 이상의 상속인에게 양도하여 종전 1인의 토지등소유자가 보유하던 2 이상의 주택을 여러 명이 각각 소유하게 되는 경우를 전제함)가 이루어지는 경우, 도시정비법 제39조제1항제3호의 적용을 받아 여러 명을 대표하는 1명만 조합원이 되는지, 아니면 해당 규정을 적용받지 않아 토지등소유자로부터 주택을 양수받아 보유한 자가 각각 조합원 자격을 갖게 되는지?
[질의 배경]
민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 도시정비법 제39조제1항제3호의 적용을 받아 여러 명을 대표하는 1명만 조합원이 됩니다.
<이 유>
도시정비법 제39조제1항에서는 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 규정하면서 여러 명의 토지등소유자를 대표하는 1명을 조합원으로 보는 사유를 같은 항 각 호로 나열하고 있는데, 이 사안은 대표자 1명만을 조합원으로 보는 것에 대한 예외사유를 인정할 수 있는지에 관한 것으로, 이는 토지등소유자임에도 불구하고 조합원 자격을 부여하지 않는 제한사유의 예외에 대한 해석인바, 이러한 예외 사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 조합원 자격이 제한되는 사유를 완화해서는 안 되고 문언에 따라 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데 도시정비법 제39조제1항제2호에서는 여러 명의 토지등소유자를 대표하는 1명을 조합원으로 보는 사유 중 하나로 여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때를 규정하면서 조합설립인가 후 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가로 세대를 분리한 경우는 1세대로 보지 않는다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 투기과열지구에서 재건축사업의 조합설립 인가 후 해당 정비사업의 건축물 또는 토지를 양수한 자를 같은 조제1항에도 불구하고 조합원 자격을 인정할 수 없다고 하면서 이 경우 “양수”의 개념에는 상속·이혼으로 인한 양도·양수가 제외된다고 규정하여 투기과열지구에서 조합설립 인가 후에도 상속·이혼으로 인한 양도·양수의 경우 조합원 자격을 명시적으로 인정하고 있습니다.
그러나 도시정비법 제39조제1항제3호에서는 여러 명의 토지등소유자를 대표하는 1명을 조합원으로 보는 사유로 건축물 등의 소유권 등을 “양수”하여 여러 명이 소유하게 된 경우만 규정하고 있을 뿐, 같은 조의 다른 규정과 같이 양수의 범위를 제한하거나 그 의미를 설명해주는 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 그 문언상 같은 조제1항제3호에 따른 “양수”의 범위에서 명시적 규정 없이 상속이나 이혼으로 인한 양수가 제외된다고 해석하기는 어렵습니다.
그리고 도시정비법 제39조제1항제2호 및 제3호는 투기세력 유입에 의한 도시정비사업의 사업성 저하를 방지하고 기존 조합원의 재산권을 보호하려는 취지로 2009년 2월 6일 법률 제9444호로 일부개정된 「도시정비법」에서 동시에 신설된 규정(2009.2.6. 법률 제9444호로 일부개정된 도시정비법에 대한 국회 전문위원 검토보고서 참조)인데, 같은 항제2호에서는 여러 명의 토지등소유자를 대표하는 1명을 조합원으로 보는 경우에 대한 예외 사유로 이혼이나 19세 이상 자녀의 분가로 세대가 분리된 경우를 규정하여 이러한 경우 추가적인 조합원 자격 취득을 제한할 수 없다는 점을 분명히 한 반면, 같은 항제3호에서는 그와 같은 예외를 명시하고 있지 않은바, 같은 호는 추가적인 조합원 자격 부여를 금지하면서 이혼이나 상속 등을 예외 사유로 인정하지 않으려는 규정으로 보는 것이 위와 같은 입법의도와 규정체계에 부합합니다.
한편 도시정비법 제39조제2항에서는 투기과열지구에서의 조합설립 인가 후 건축물 또는 토지의 양수 중 상속·이혼으로 인한 양수의 경우를 제외하고 있어, 해당 규정에서의 양수와 같은 조제1항제3호에서의 양수를 같게 취급해야 한다는 의견이 있으나, 토지등소유자에게 조합원 자격을 부여하면서 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 보는 규정(제1항)과, 투기과열지구에서 조합원 자격 부여를 엄격히 제한하면서 상속이나 이혼으로 인하여 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하는 경우까지 조합원 자격 취득을 제한할 경우 과도한 규제가 될 수 있다는 정책적 고려에 따라 이를 명시적으로 제외한 규정(제2항)은 그 적용대상과 입법취지가 다르므로 각 조문의 “양수”를 같은 의미로 볼 수는 없다는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 도시정비법 제39조제1항제3호의 적용을 받아 여러 명을 대표하는 1명이 조합원이 됩니다.
※ 법령정비 권고사항
도시정비법 제39조제1항제3호에서는 같은 조제2항과 달리 양수의 의미를 명시하고 있지 않으면서 같은 조제2항에 따른 양수의 의미 중 일부인 “매매·증여, 그 밖의 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함”하는 부분만을 전제로 하고 있는 것으로 볼 수 있는바, 같은 조제1항제3호에 따른 양수의 의미에 혼란이 발생하지 않도록 같은 규정을 명확하게 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 21-0404, 2021.09.08.】