<질의요지>
「공항시설법」 제34조제1항에서는 같은 법 제4조제5항에 따른 기본계획의 고시(변경 고시를 포함함) 이후에는 해당 고시에 따른 장애물 제한표면[항공기의 안전운항을 위해 공항 또는 비행장 주변에 장애물(항공기의 안전운항을 방해하는 지형·지물 등을 말함)의 설치 등이 제한되는 표면을 말하며(「공항시설법」 제2조제14호 참조), 이하 같음] 높이 이상의 건축물·구조물(고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사에 착수한 건축물 또는 구조물은 제외함)·식물 및 그 밖의 장애물을 설치 또는 방치해서는 안 된다고 규정하면서 국토교통부령으로 정하는 장애물의 경우 그러하지 아니하다고 규정하여 예외를 인정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제22조제1항제6호 및 별표 6에서는 장애물 제한표면에서 “비행장 설치의 고시” 당시 건설 중이거나 이미 건설된 건축물·구조물(이하 “기준장애물”이라 함)을 기준으로 협의하여 설치할 수 있는 장애물 해당 여부를 판단하도록 규정하고 있는바,
이 경우 “비행장 설치의 고시”는 최초 비행장 설치에 관한 고시만을 의미하는지, 아니면 최초 비행장 설치 이후 이루어진 변경사항에 관한 고시를 포함하는지?
[질의 배경]
울산광역시 중구는 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 회신 내용에 이견이 있어 법체처에 법령해석을 요청하였으며, 국토교통부도 동일하게 위 질의요지에 대해 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 “비행장 설치의 고시”는 최초 비행장 설치에 관한 고시뿐만 아니라 비행장 설치 이후 이루어진 변경사항에 관한 고시를 포함합니다.
<이 유>
「공항시설법」 제34조제1항에서는 같은 법 제4조제5항에 따른 “기본계획의 고시(변경 고시를 포함함) 이후”에는 “해당 고시”에 따른 장애물 제한표면의 높이 이상의 장애물을 설치·재배하거나 방치할 수 없도록 규정하고 있어, 같은 조에 따른 기본계획의 고시 및 변경 고시에 따라 공항 또는 비행장 주변의 장애물을 관리해야 하는 것은 문언상 분명합니다.
그렇다면 「공항시설법」 제34조제1항제1호의 위임에 따라 예외적으로 설치가 가능한 장애물의 세부기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제22조제1항제6호 및 별표 6에서 “비행장 설치의 고시 당시”의 장애물이라는 용어를 사용하고 있다고 하더라도, 해당 규정은 상위법령에 따라 기본계획의 변경 고시를 통해 상황이 변화된 장애물의 제한표면에 관한 사항[장애물 제한표면은 「공항시설법 시행규칙」 별표 2의 “장애물 제한표면의 기준”에 따라 원추표면, 수평표면, 진입표면 등으로 구분되고, 착륙대의 등급(활주로의 길이에 따른 등급)에 따라 “활주로”의 위치 등을 기준으로 각 표면의 설정기준이 일정한 수치로 규정되어 있어, 기본계획 변경 고시로 활주로가 신설되거나 길이 등이 변경되는 경우 장애물 제한표면도 정해진 수치에 따라 비례하여 자동적으로 변경됨]을 고려하여 설정한 기준이라고 보아야 할 것이므로, “비행장 설치의 고시”가 비행장 설치 당시 최초의 고시로 한정된다고 해석하기는 어렵습니다.
더욱이 「공항시설법」 제2조제2호에 따르면 “비행장”이란 항공기의 이륙과 착륙을 위하여 사용되는 육지 또는 수면의 일정한 구역이고, “설치”란 어떤 일을 하는 데 필요한 기관이나 설비 따위를 베풀어 둔다는 의미(국립국어원 표준국어대사전 참조)로서 반드시 해당 기관이나 설비를 최초로 두는 경우만을 의미하는 것은 아니며, 같은 법 제2조제9호가목 및 제10호가목에서는 기본계획 수립 대상이 되는 “공항개발사업” 또는 “비행장개발사업”의 범위에 공항시설 및 비행장시설의 “신설” 뿐만 아니라 “증설”에 관한 사업도 포함하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 비행장에 해당하는 구역이 신설되는 경우뿐만 아니라 확장되는 경우도 “비행장 설치”에 해당한다고 볼 수 있고, 그에 따른 “비행장 설치 고시”의 의미도 마찬가지로 해석해야 할 것입니다.
또한 「공항시설법」 제4조제1항에서는 국토교통부장관은 공항 또는 비행장을 개발하려면 기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 기본계획에 공항 또는 비행장의 현황 분석(제1호), 공항·비행장개발예정지역 및 장애물 제한표면(제3호) 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제3항부터 제5항까지의 규정에 따르면 기본계획 내용 중 중요한 사항을 변경하는 경우 기본계획 수립과 동일한 절차를 거쳐 그 내용을 고시해야 하는바, 공항개발 기본계획은 일정 시점에 수립하여 완결되는 계획이 아니라 이후 공항 및 비행장 여건, 수요의 변화 및 구체적인 시설 운영 상황 등을 고려하여 지속적이고 체계적으로 공항 및 비행장을 관리하는 계획이라 할 수 있으므로, 기준장애물 판단에 있어서 기본계획의 고시와 변경사항에 관한 고시를 다르게 보는 것은 이러한 법령의 체계에 부합하지 않습니다.
그리고 만약 「공항시설법」 제4조에 따라 기본계획이 변경되어 고시된 경우에도 기준장애물의 판단시점을 최초의 비행장 설치 고시 당시로 한정하여 해석한다면, 변경된 기본계획에 따라 기준장애물에 차폐(遮蔽)되어 항공기 안전운항에 문제가 없는 경우에도 장애물 설치가 제한되는바, 이는 기준장애물에 차폐되는 건축물·구조물의 경우 항공기 안전운항에 영향을 미칠 가능성이 적다는 것을 전제로 장애물 설치 제한을 완화하여 국민의 재산권 침해를 최소화하려는 같은 법 제34조제1항제1호, 같은 법 시행규칙 제22조제1항제6호 및 별표 6의 입법취지(2015.6.22. 법률 제13381호로 일부개정된 「항공법」 개정이유 등 참조)에 반하는 해석입니다.
아울러 「공항시설법 시행규칙」 별표 6 제2호나목5)에서는 기준장애물에 차폐되는 장애물에 대해서도 국토교통부장관이 정하여 고시하는 항공학적 검토기준에 따른 항공학적 검토[항공안전과 관련하여 시계비행 및 계기비행절차 등에 대한 위험을 확인하고 수용할 수 있는 안전수준을 유지하면서도 그 위험을 제거하거나 줄이는 방법을 찾기 위하여 계획된 검토 및 평가(「공항시설법」 제2조제20호 참조)]를 통해 항공기 안전운항에 지장을 가져오는지 여부를 판단하여 차폐 적용 여부를 결정하도록 하고 있고, 이러한 검토에 따라 차폐가 적용되더라도 같은 법 제34조제1항제1호에 따라 해당 장애물에 대하여 관계 행정기관의 장이 국토교통부장관 또는 사업시행자등과 설치 또는 방치를 협의해야 하므로,(법제처 2020.11.10. 회신 20-0534 해석례 참조) 변경사항에 관한 고시 당시 이미 설치되었거나 설치 중인 장애물이 기준장애물에 포함된다고 보더라도 그에 따른 차폐 적용 여부 및 차폐되는 장애물의 설치 또는 방치 허용 여부는 항공안전성에 대한 별도의 검토를 통해 최종적으로 결정된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
따라서 「공항시설법 시행규칙」 별표 6 제1호가목 및 제2호나목1)에 따른 “비행장 설치의 고시”는 최초 비행장 설치에 관한 고시뿐만 아니라 비행장 설치 이후 이루어진 변경사항에 관한 고시를 포함합니다.
※ 법령정비 권고사항
「공항시설법 시행규칙」 별표 6에 따른 “비행장 설치의 고시”의 의미를 상위법령과의 관계 등을 고려하여 명확하게 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 21-0269, 2021.07.12.】