<질의요지>
「수도법」 제7조의2제1항 및 제3항에서는 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말하며, 이하 같음)의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)에서는 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 말하며, 이하 같음)을 설립할 수 없도록 하면서, 공장설립제한지역 중 대통령령으로 정하는 지역(이하 “공장설립승인지역”이라 함)에서는 공장의 설립을 허용하고 있고, 같은 법 시행령 제14조의2 및 제14조의3에서는 공장설립제한지역과 공장설립승인지역의 범위를 규정하고 있으며, 구 「수도법 시행령」(2010.11.26. 대통령령 제22506호로 일부개정된 것을 말하며, 이하 같음) 부칙 제5조제2호에서는 같은 영 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장에 대해서는 제14조의2 및 제14조의3의 개정규정에도 불구하고 폐수배출량이 증가하지 않는 범위에서 공장의 업종을 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장으로 변경하는 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바,
같은 영 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장으로서 폐수를 배출하지 않는 공장을 같은 영 부칙 제5조제2호에 따라 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장(「물환경보전법」 제32조제7항제2호에 따라 폐수를 전량 재이용하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 않는 배출시설을 내부에 설치한 공장을 말하며, 「수도법 시행규칙」 제2조의3제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 폐수를 전량 위탁처리하여 공공수역으로 폐수를 방류하지 아니하는 배출시설이나 폐수무방류배출시설을 설치한 사업장은 아님을 전제함)으로 변경할 수 있는지?[공장설립승인지역에 설립된 공장이 「수도법 시행규칙」 제2조의3제1호 각 목 외의 부분 단서에 따라 물환경보전법 제2조제10호의 폐수배출시설을 설치하는 공장(특정수질유해물질배출등공장 외의 공장에는 해당함)으로 업종을 변경하면서 「수도법 시행규칙」 제2조의3에 따른 공장설립승인지역에 설립하는 공장의 승인요건은 갖추지 못한 경우임을 전제함]
[질의 배경]
경기도 용인시는 위 질의요지와 관련하여 환경부와 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장으로서 폐수를 배출하지 않는 공장을 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장으로 변경할 수 없습니다.
<이 유>
「수도법」 제7조의2에서 공장설립제한구역을 규정하고 있는 것은 상수원보호구역의 상류지역 등에 설립된 공장에서 발생하는 사고 등으로 인하여 상수원이 오염될 가능성을 사전에 예방하고자 하는 취지(2010.5.25. 법률 제10317호로 일부개정된 「수도법」 개정이유서 참조)이고, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조에서 같은 영 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장이 일정 요건을 충족하는 경우에 업종을 변경할 수 있도록 허용하고 있는 것은 상수원의 오염 가능성을 차단하기 위해 상수원보호구역의 상류지역 등에는 원칙적으로 공장을 설립할 수 없도록 해야 할 것이나, 같은 법 제7조의2 및 같은 법 시행령 제14조의2가 신설되기 전에 해당 지역에 이미 설립된 공장을 철거하도록 하거나 그 용도를 공장 외의 것으로 변경하도록 한다면 기존에 공장을 운영하고 있던 자에게 예상치 못한 손해가 발생할 수 있으므로 상수원 수질오염의 위험성에 별다른 영향을 주지 않는 범위에서 일정한 행위를 허용하기 위한 취지(법제처 2014.9.11. 회신 14-0148 해석례 및 법제처 2019.7.19. 회신 18-0695 해석례 참조)입니다.
그렇다면 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조를 근거로 허용되는 행위의 범위는 수도법령의 취지에 따라 상수원 수질오염의 위험이 증가할 여지가 있는지 여부를 기준으로 엄격하게 판단해야 하는데, 만약 폐수를 배출하지 않는 공장을 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장으로 변경하는 것이 허용된다고 본다면, 폐수를 재이용하는 과정에서 처리되지 않고 공장 내부에 저장되었던 폐수가 이후 사고 등으로 방류되어 상수원을 오염시킬 수도 있어 결과적으로 상수원 수질오염의 위험성이 높아지는바, 이는 상수원이 오염될 가능성을 사전에 예방하고자 하는 법령의 취지에 반하는 해석입니다.
또한 상수원은 국민의 위생과 생활환경에 직접적이고 중대한 영향을 미치는 만큼 일반적인 지역에 비해 높은 수준의 제한이 필요하다는 점, 「수도법 시행령」 제14조의3 및 같은 법 시행규칙 제2조의3에 따라 공장설립제한지역 중 예외적으로 공장설립이 승인되는 지역에서도 일정 요건 하에서만 제한적으로 공장 설립을 허용하고 있다는 점 등에 비추어 볼 때, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조제2호에서 허용하는 행위는 공장의 제조시설에서 발생되는 폐수량이 증가하지 않는 범위에서 공장의 업종을 변경하는 행위로 한정되는 의미로 해석하는 것이 같은 법의 체계에 부합한다고 할 수 있습니다.
한편 「물환경보전법」 제41조, 같은 법 시행령 제44조 및 별표 13에서 배출량의 산정 방식 및 사업장의 규모별 구분방식을 규정하면서 사업장 규모의 기준이 되는 폐수배출량 산정 시 재이용되는 물은 제외하고 있으므로 이 사안의 공장도 폐수배출량이 증가된다고 볼 수 없다는 의견이 있으나, 해당 규정은 폐수를 배출하는 사업자에게 배출부과금을 부여하면서 이를 산정할 때 실제로 배출한 폐수량에 대해서만 부과금을 산정하기 위한 것이고, 구 「수도법 시행령」 부칙 제5조는 실제 배출량뿐만 아니라 상수원 수질오염의 위험성까지 고려한 규정으로 그 입법 취지나 목적이 동일하다고 할 수 없으며, 수도법령에서 물환경보전법령의 폐수배출량 산정 기준을 따르도록 하는 명시적인 근거도 두고 있지 않은바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 구 「수도법 시행령」 시행 당시 공장설립제한지역에 이미 설립된 공장으로서 폐수를 배출하지 않는 공장을 배출하는 폐수를 전량 재이용하는 공장으로 변경할 수 없습니다.
【법제처 21-0197, 2021.06.04.】