<판결요지>
근로기준법 제50조는 “1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없고, 1일의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 8시간을 초과할 수 없다”고 규정하고 있으므로, 위 기준이 상근의사 여부 판단 시 일응의 기준이 될 수 있다. 다만 근로형태는 근로관계의 특수한 사정에 따라 다양한 형태로 구현되므로, 위 기준에 상응할 정도의 근로를 상시 제공하였다고 볼 수 있을 정도라면 상근의사로 보아야 한다.
【서울행정법원 2013.4.26. 선고 2012구합11669 판결】
• 서울행정법원 제11부 판결
• 사 건 / 2012구합11669 요양급여비용환수처분취소
• 원 고 / 의료법인 A
• 피 고 / 국민건강보험공단
• 변론종결 / 2013.04.05.
• 판결선고 / 2013.04.26.
<주 문>
1. 피고가 2012.2.28. 원고에 대하여 한 587,474,320원의 요양급여비용 환수처분 중 64,867,850원을 초과하는 부분을 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 1/10은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
<청구취지>
피고가 2012.2.28. 원고에 대하여 한 587,474,320원의 요양급여비용 환수처분을 취소한다.
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고는 고양시 일산동구 B빌딩에서 의료급여법상 2차의료급여기관인 C요양병원 (이하 ‘원고 병원’이라 한다)을 개설하여 운영하고 있다.
나. 보건복지부장관은 2010.10.18.부터 2010.10.22.까지 원고 병원에 대하여 현지 조사(조사대상기간 2008.1.1.부터 2010.6.30.까지)를 실시하였다. 그 후 보건복지부 장관은 원고에 대하여 ① 2012.1.13. 국민건강보험법(2011.12.31. 법률 제11141호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제85조제1항제1호, 제5항, 동 시행령(2012.8.31. 대통령령 제24077호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제61조제1항 [별표 5]에 따라 80일(2012.2.20.부터 2012.5.9.까지)의 요양기관 업무정지처분을, ② 2012.2.1. 의료급여법 제28조제1항제1호, 제6항, 동 시행규칙 제33조 [별표 3]에 따라 88일(2012.2.20.부터 2012.5.17.까지)의 의료급여기관 업무정지처분을 각 하였는데, 처분사유는 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
다. 피고는 보건복지부장관으로부터 처분사유를 통보받고, 2012.2.28. 원고에 대하여 국민건강보험법 제52조제1항에 따라 별지 요양급여비 환수 결정내역 기재와 같이 587,474,320원의 요양급여비용 환수처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 제1처분사유에 관하여
(가) 야간근무의사 D 등 14인은 상근의사로 보아야 한다.
(나) 원고는 2009년경 건강보험심사평가원에 야간근무의사를 상근의사로 볼 수 있는지에 관하여 문의하였는데, 담당자로부터 “상근의사로 볼 수 있다”는 답변을 들은 점, 보건복지부장관은 2010.6.경 실시한 현지조사에서 원고 병원의 운영현황을 알고도 야간근무의사들의 인력산정에 관한 위법사항을 지적하지 않다가 2010.10.경 실시한 현지조사에서 비로소 위법사항을 지적한 점 등을 고려할 때, 신뢰보호원칙에 위반 된다.
(2) 제2처분사유에 관하여
간호사 R은 입원실에서 입원환자 간호업무를 전담하였으므로, 입원환자 간호업무 전담인력에 포함하여야 한다.
또한 간호사 R이 인공신장실을 개원한 2009.1.28.부터 첫 투석이 이루어진 2009.2.16.까지 일반병실 업무를 전담하였으므로, 이 기간에 해당하는 32,433,925원의 요양급여비용 환수처분은 취소되어야 한다.
(3) 재량권 일탈·남용에 관하여
요양급여를 부당하게 청구할 목적이 없었고, 그 위법의 정도가 경미한 점, 피고는 과거의 현지조사에서 전혀 야간근무의사와 관련된 문제를 제기하지 않는 등 피고의 관리소홀로 원고의 위법 행위가 방치·확대된 점, 원고 병원은 단순한 영리시설이 아니라 지역사회에 봉사하는 안식처로서의 의미가 큰 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용에 해당한다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다. <별지 생략>
다. 인정사실
(1) 원고 병원의 운영현황
(가) 원고 병원은 노인질환환자들을 입원치료하고 있으므로, 주간근무의사와 야간근무의사로 구분하여 24시간 근무체계로 운영하고 있다.
(나) 원고 병원은 주간근무의사와 야간근무의사 구분 없이 연봉제 근로계약의 형태로 의사들을 고용하고 있는데, 근로계약서상 주요 내용은 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
(다) 주간근무의사와 야간근무의사의 근무조건을 비교해 보면, 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
(라) 일요일 주간근무를 각 5시간씩 수행하는 경우 야간근무의사 2인의 각 근무 시간을 산정해 보면, 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
(마) D 등 14인은 연봉 44,299,160원을 받는 조건으로 야간근무의사로 근무하였는데, 조사대상기간 중 실근무기간은 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
(바) 조사대상기간 원고 병원의 입원환자들 중 사망자 수 현황은 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
(2) R 등의 사실확인서 <표 생략>
(3) 관련 고시내용
(가) 의료급여법 제7조제2항, 동 시행규칙 제8조제2항, 국민건강보험법 제39조제2항, ‘국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙’(이하 ‘요양급여규칙’이라 한다) 제8조의 규정에 의해 보건복지부장관이 고시한 ‘건강보험 행위급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수’(보건복지부 2007.12.28. 고시 제2007-138호, 이하 ‘제1고시’라 한다)상 의사인력확보수준 및 간호인력확보수준에 따른 각 입원료 차등제 관련 내용은 아래와 같다. <표 생략>
(나) 의료급여법 제7조제2항, 동 시행규칙 제8조제2항, 국민건강보험법 제39조제2항, 요양급여규칙 제5조의 규정에 의하여 보건복지부장관이 고시한 ‘요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항’(보건복지부 고시 2007.12.28. 고시 제2007-143호, 이하 ‘제2고시’라 한다)상 의사인력확보수준 및 간호인력확보수준에 따른 각 입원료 차 등적용 관련 기준 내용은 아래 표 기재와 같다. <표 생략>
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 10, 11, 12호증(가지번호 포함), 을 제14, 15, 16 호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 제1처분사유에 관하여
(가) 국민건강보험법 제39조제2항 등의 위임에 따라 보건복지부장관이 제정한 제1, 2고시에 의하면, 의사인력확보수준에 따른 입원료 차등적용 관련 의사 수는 ‘상근 의사’를 원칙으로 하되, 다만 시간제 또는 격일제 의사는 주 3일 이상이면서 주 20시간 이상인 경우 0.5인으로 인정하며, 기간제 의사는 근무시간 등 근무조건이 정규직 근무자와 동일하면서 3월 이상 고용계약을 체결한 경우 1인으로 인정하도록 규정되어 있다.
이와 같이 제1, 2고시는 ‘상근의사’에ᅵ 관하여 직접 개념을 정의하는 대신 상근에 해당하지 아니하는 고용형태를 배제하는 간접적인 규정형식을 취하고 있을 뿐이다. 그런데 ‘상근’이라는 용어는 사전적으로는 ‘날마다 일정한 시간에 출근하여 정해진 시간 동안 근무함 또는 그런 근무’를 가리키고, 시간제 근무나 일시적인 근무 또는 필요에 따라 근무조건이 변하는 탄력적인 근무 등과 대립되는 개념으로 사용되며, 이러한 고용형태의 차이에 따라 근로시간, 유급휴가제, 고용보험의 가입 여부 등 법적 규제에 차이가 발생한다. 결국 상근의 개념은 법령의 목적이나 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 결정되어야 할 것이지만 특별한 규정이 없는 한 이러한 통상적인 의미를 넘어설 수 없으므로, 제1, 2고시에서 정한 ‘상근의사’라 함은 사용자와 사이에 상시 근로관계를 유지하면서 사회통념상 시간제 또는 격일제, 기간제 의사와 구별될 정도의 근무를 수행하는 의사라고 봄이 상당하고(이는 당해 의사의 근무 수준이 당해 사업장의 상근의사로 볼 수 있는 자의 그것과 비교해 보았을 때 비슷한 수준인 것을 의미한다고 볼 수 있다), 상근의사인지, 시간제 또는 격일제, 기간제 의사인지 여부는 근무조건(근무시간, 근무일수 등), 근무형태, 업무의 내용 및 그 강도, 다른 의료기관에서 동종 업무에 종사하는 의사와의 형평성, 당해 병원의 특수성 등의 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것이다.
한편, 근로기준법 제50조는 “1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없고, 1일의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 8시간을 초과할 수 없다”고 규정하고 있으므로, 위 기준이 상근의사 여부 판단 시 일응의 기준이 될 수 있다. 다만 근로형태는 근로관계의 특수한 사정에 따라 다양한 형태로 구현되므로, 위 기준에 상응할 정도의 근로를 상시 제공하였다고 볼 수 있을 정도라면 상근의사로 보아야 한다.
그리고 국민건강보험법 제52조제1항에 의한 피고의 환수처분은 요양기관이 환자에게 실제로 제공한 진료행위 등에 비하여 과다한 요양급여비용을 받았다고 하여 곧바로 행할 수 있는 것이 아니라 그러한 과다한 요양급여비용을 지급받은 것이 요양기관의 사위 기타 부당한 방법에 의한 것일 때 행할 수 있는 것이고, 그러한 경우 요양기관이 사위 기타 부당한 방법으로 요양급여비용을 지급받았다는 점을 증명할 책임은 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 있다(대법원 2011.11.24. 선고 2011두16025 판결 참조).
(나) 돌이켜 이 사건을 보건대, ① 원고 병원에서 상근의사로 인정된 주간근무의사는 주 5일 근무하지만, 주말에 휴무하고 주당 평균근무시간도 45시간에 불과한데 반하여, 야간근무의사인 D 등 14인은 주 4일(월, 수, 금, 일 또는 화, 목, 토, 일)을 근무하지만, 주말에도 근무하고 주당 평균근무시간이 54시간에 달하는 점, ② 제2고시에서 0.5인으로 인정되는 격일제 또는 시간제 의사의 기준으로 ‘주 3일 이상이면서 주 20시간 이상인 경우’를 제시하고 있는데, D 등 14인의 주당 근무시간은 위 기준보다 2.5배에 달하는 점, ③ 고도의 집중력이 요구되는 의사 업무 특성상 야간에 상시 근무하는 것은 사실상 불가능하므로, 야간근무의사의 경우 격일로 근무한다 하여 일률적으로 격일제 의사라고 단정할 수 없고, 특히 주당 근무일수를 탄력적으로 산정할 필요가 있는 점, ④ 원고 병원은 주간근무의사와 거의 동일한 조건(근로형태, 근무시간, 연봉 등에서 일부 차이가 날 뿐이다)으로 1년 단위의 연봉제 근로계약을 체결하였고, 근로계약서에 자동갱신특약 조항이 명시되어 있으며, 4대 보험료도 납부하여 온 점, ⑤ D 등 14인은 주간근무의사보다 급여를 적게 받으나, 이들은 전문의 자격을 취득하지 못한 일반의이고, 통상의 일반의와 비슷한 수준의 급여를 받고 있는 점, ⑥ 야간 2교대 근무는 신체리듬에 역행하고, 야간근무의사의 업무량이 주간근무의사의 업무량보다 적다고 할 수 없으며(야간에는 1인의 의사가, 주간에는 3인의 의사가 업무를 분담한다), 주·야간을 불문하고 응급상황이 수시로 발생할 수 있으므로(입원환자들 중 사망자 수 비 율은 야간이 더 많다), 야간근무가 주간근무보다 수월하다고 볼 수 없는 점, ⑦ 원고 병원의 주·야간근무의사들의 1인당 1일 평균 진찰횟수 등 주·야간근무의사들의 업무 강도를 비교해 볼 수 있는 자료가 부족한 점 등을 고려할 때, D 등 14인은 근무형태만 격일제로 하였을 뿐 상시 근로관계를 유지하면서 주간근무의사와 비슷한 수준의 근무를 수행하였다고 봄이 상당하므로, 상근의사에 해당한다.
(다) 따라서 이 사건 처분 중 제1처분사유와 관련된 부분은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.
(2) 제2처분사유에 관하여
(가) 우선 간호사 R이 입원환자 간호업무를 전담하였는지에 관하여 보건대, R, S, T 작성의 각 사실확인서의 기재에 의하면, 간호사 R은 2009.1.28.부터 2009.6.6.까지 입원실이 아닌 인공신장실에서 근무하였던 사실을 넉넉히 인정할 수 있으므로, 위 기간 또는 일부 기간 동안 입원환자 간호업무 전담을 전제로 한 원고의 위 주장은 이유 없다.
(나) 나아가 재량권의 일탈·남용에 관하여 보건대, 국민건강보험법 제52조제1항은 “공단은 사위 기타 부당한 방법으로 보험급여를 받은 자 또는 보험급여비용을 받은 요양기관에 대하여 그 급여 또는 급여비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다”고 규정하고 있다. 그러나 이와 같은 요양급여비용 환수처분의 취지는 부당하게 지급된 급여비용을 원상회복하고자 하는 것이므로 특별한 사정이 없는 이상 그 전액을 징수하는 것이 원칙인 점, 국민건강보험 및 의료급여기금 재정의 건실화를 도모하고 그 운영의 투명성을 확보하기 위하여 요양급여비용 및 의료급여비용에 관하여 엄격하게 통제·관리할 공익적 필요성이 큰 점 등을 고려할 때, 요양급여비용 전액을 환수처분한 것이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.
(다) 따라서 이 사건 처분 중 제2처분사유와 관련된 부분은 적법하다.
(3) 취소의 범위에 관하여
외형상 하나의 행정처분이라 하더라도 가분성이 있거나 그 처분대상의 일부가 특정될 수 있다면 그 일부만의 취소도 가능하고, 그 일부의 취소는 당해 취소부분에 관하여 효력이 생긴다(대법원 1995.11.16. 선고 95누8850 판결 참조).
이 사건 처분 중 제1처분사유와 관련된 부분을 취소하여야 하는바, 이 사건 처분 중 제2처분사유와 관련된 금액이 64,867,850원(= 공단부담 환수금 52,787,230원 + 본인부담 환수금 12,080,620원)인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 이 사건 처분 중 64,867,850원을 초과하는 부분을 취소한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 문준필(재판장) 이승훈 손화정