<질의요지>
「공사중단 장기방치 건축물의 정비 등에 관한 특별조치법」(이하 “방치건축물정비법”이라 함) 제13조의3제1항에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업을 추진하기 위해 같은 법 제12조의2제1항제3호의 위탁사업자에게 공사중단 건축물등(공사중단 건축물 및 이에 관한 소유권 외의 권리와 정비사업을 위하여 필요한 공사중단 건축물의 대지, 대지에 정착된 입목, 건물, 그 밖의 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리를 말하며, 이하 같음.)의 취득 및 공사중단 건축물의 정비 업무 전부를 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하려는 경우,
가. 해당 사업에 의해 개발․조성되는 공동주택이 건설되는 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지에 해당하는지?
나. 「주택법」 제59조에 따른 분양가심사위원회의 설치·운영 주체는 같은 조제1항에 따라 시장·군수·구청장(특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)인지 아니면 같은 법 시행령 제62조제2항에 따라 시·도지사(특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)인지?(방치건축물정비법에 따른 사업주체가 시·도지사이므로 「주택법 시행령」 제62조제2항에 따라 사업주체가 지방자치단체인 경우로 보아 해당 기관의 장인 시·도지사가 설치·운영해야 하는지를 의미함.)
[질의 배경]
경기도에서는 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 질의 가
이 사안의 경우 공공택지에 해당합니다.
나. 질의 나
이 사안의 경우 「주택법」 제59조제1항에 따라 시장·군수·구청장이 분양가심사위원회의 설치·운영 주체입니다.
<이 유>
가. 질의 가
「주택법」 제2조제24호가목에서는 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업 또는 대지조성사업에 의하여 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 “공공택지”로 정의하고 있는데, 같은 법 제24조제1항에서는 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 및 지방공사인 사업주체가 사업계획의 수립을 위한 조사 등을 하는 경우에 타인의 토지에 출입하는 행위 등 각 호의 행위를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 제1항에 따른 사업주체가 국민주택을 건설하거나 국민주택을 건설하기 위한 대지를 조성(이하 “국민주택건설사업등”이라 함)하는 경우에는 토지등(토지나 토지에 정착한 물건 및 그 토지나 물건에 관한 소유권 외의 권리를 말하며, 이하 같음.)을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 방치건축물정비법에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업을 위탁사업자에게 전부 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우 이를 「주택법」 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.
우선 「주택법」 제2조제24호가목에서는 같은 법 제24조제2항에 따른 국민주택건설사업등이라고 규정하고 있을 뿐, 같은 호 마목․바목 및 사목에서와 같이 수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업으로 한정하고 있지 않으며, 같은 법 제24조제2항에서도 같은 조제1항에 따른 국가․지방자치단체․한국토지주택공사 및 지방공사가 국민주택건설사업등을 하는 경우 토지등을 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하여 해당 공공주체가 국민주택건설사업등을 하는 경우에 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 권한을 부여하고 있을 뿐 해당 공공주체가 하는 국민주택건설사업등을 반드시 수용 또는 사용의 방식으로 하도록 제한하고 있지 않습니다.
그렇다면 「주택법」 제2조제24호가목에서 같은 법 제24조제2항을 인용하여 공공택지를 정의한 것은 국민주택건설사업등의 사업주체를 국가․지방자치단체․한국토지주택공사 및 지방공사 등 공공성이 있는 주체로 한정하려는 취지라고 보는 것이 타당합니다.
만약 이와 달리 「주택법」 제2조제24호가목의 의미를 국가·지방자치단체·한국토지주택공사 및 지방공사인 공공주체가 추진하는 국민주택건설사업등으로서 그 대상 토지가 반드시 수용 또는 사용의 방식으로 취득된 경우만을 의미하는 것으로 본다면, 공공주체가 공공부문의 비축 토지를 활용하여 국민주택건설사업등을 하는 경우에는 공공택지에 해당하지 않게 되어 공공주체가 건설하는 국민주택건설사업등임에도 불구하고 토지취득의 방식에 따라 공공택지 여부가 달라지는 불합리한 결과가 발생하게 됩니다.
다음으로 방치건축물정비법 제2조제2호에서는 시·도지사가 같은 법 제6조에 따른 공사중단 건축물 정비계획에 따라 각 목의 어느 하나에 해당하는 정비방법으로 공사중단 건축물을 철거하거나 완공하여 활용하는 일련의 사업을 “정비사업”이라고 정의하여 정비사업의 주체를 시·도지사로 규정하고 있고, 같은 법 제6조제1항에서는 국토교통부장관이 수립한 기본계획을 토대로 시·도지사가 공사중단 건축물 정비계획을 수립하도록 하고 있으며, 같은 법 제12조의2제1항에 따라 정비사업의 일부 또는 전부를 위탁하는 주체도 시·도지사이고, 같은 법 시행령 제10조의4에 따르면 위탁사업자가 공사를 완료한 경우 시·도지사에게 그 사실을 보고하고, 시·도지사는 정비계획대로 이루어졌는지 확인하며, 위탁사업자가 「건축법」 및 「주택법」상의 절차들을 완료한 후 보고하면 시·도지사가 위탁사업의 완료사실을 공보에 고시해야 하는바, 공사중단 건축물등의 취득 및 공사중단 건축물의 정비 업무 전부를 위탁한 경우라도 같은 법에 따른 정비사업의 실질적 사업주체는 시·도지사라고 보아야 합니다.
그리고 방치건축물정비법 제13조의3에 따른 선도사업은 정비사업을 촉진하기 위한 사업으로서 같은 조제2항에서는 국토교통부장관이 선도사업계획을 수립하고 추진하도록 되어 있으나, 같은 법 시행령 제12조의2제6항․제7항 및 제9항에서는 국토교통부장관이 시․도지사와 협의하여 선도사업계획을 수립하고 수립된 계획은 시․도지사가 공보에 고시하며, 시․도지사가 해당 계획에 따라 정비사업을 시행하도록 규정하고 있음을 고려하면, 선도사업도 정비사업에 해당하는 것으로서 사업 촉진을 위해 국토교통부장관이 행정적․재정적 지원 등 일정 부분 관여하나 여전히 그 사업주체는 시․도지사라고 보아야 합니다.
또한 입법연혁을 살펴보면 방치건축물정비법이 2016년 1월 19일 법률 제13787호로 개정되면서 종전에는 시·도지사가 정비사업을 직접 수행하도록 되어 있어 재정여건이 충분하지 않은 지방자치단체는 사업 추진에 제약이 있자 사업을 원활히 추진하게 하려는 취지로 위탁사업자를 지정하여 사업을 시행할 수 있도록 한 제12조의2를 신설하였고, 이를 반영하여 정비사업의 정의 규정에 “제12조의2에 따른 위탁사업에 의한 철거, 신축 또는 공사재개”(제2조제2호바목)의 정비방법을 추가하였는데, 이러한 개정에도 불구하고 여전히 정비사업의 주체를 시·도지사로 규정하였는바, 이는 시·도지사를 정비사업의 사업주체로 보면서 구체적인 사업 진행에 있어 위탁 등의 방식을 활용하려는 취지입니다.
이러한 점을 종합적으로 고려하면 이 사안과 같이 방치건축물정비법에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업을 위탁사업자에게 전부 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우, 정비사업으로 해당 공동주택을 건설하는 사업의 실질적 주체는 시․도지사이므로 해당 용지는 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
방치건축물정비법에 따른 정비사업(선도사업 포함)으로 국민주택규모의 공동주택을 건설하려는 경우 해당 용지를 공공택지로 보아야 하는 입법 취지 및 정책적 필요성을 고려하여, 「주택법」상 사업주체와 개별법에 따른 사업주체의 개념을 구분하여 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.
나. 질의 나
「주택법」 제59조제1항에서는 같은 법 제57조에 관한 사항(공공택지에서 공동주택을 공급하는 사업주체가 입주자 모집공고에 공시해야 하는 택지비 및 건축비에 가산되는 비용)을 심의하기 위해 시장․군수․구청장이 분양가심사위원회를 설치․운영해야 한다고 하면서, 같은 법 시행령 제62조제2항에서는 “사업주체”가 국가 또는 지방자치단체 등인 경우 해당 기관의 장이 분양가심사위원회를 설치․운영해야 한다고 규정하여, 분양가심사위원회의 설치․운영 주체를 주택법령에 따른 사업주체가 누구인지에 따라 구분하고 있고, 「주택법」 제2조제10호에서는 같은 법 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 그 사업을 시행하는 자를 “사업주체”라고 정의하고 있습니다.
그렇다면 이 사안과 같이 방치건축물정비법에 따라 시·도지사가 실질적 사업주체인 공사중단 건축물 정비 선도사업을 전부 위탁하여 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우의 분양가심사위원회 설치․운영 주체는 「주택법」상 일련의 절차를 진행하는 사업주체가 누구인지에 따라 판단해야 합니다.
그런데 행정권한의 위탁은 법령에 따라 권한을 부여받은 행정기관이 그 권한의 일부를 다른 행정기관, 지방자치단체, 민간 기관·단체 등에 맡기고, 이를 받은 수탁자가 그의 명의와 책임으로 그 권한을 행사하도록 하는 것(「법령 입안·심사 기준」(2019, 법제처 개정 발행) p.442 참조)이므로, 방치건축물정비법 제12조의2제1항제3호의 법인이 공사중단 건축물등의 취득과 공사중단 건축물의 정비에 관한 업무를 전부 위탁받아 국민주택규모의 공동주택을 건설하는 경우 해당 위탁사업자가 위탁받은 업무에 대해 자신의 명의와 책임으로 수행하게 되는바, 해당 주택을 건설하기 위해서는 위탁사업자가 「주택법」 제15조에 따라 사업계획승인을 받아야 하고 그 밖에 주택법령상 절차 또한 위탁사업자가 자신의 명의와 책임으로 진행하게 됩니다.
따라서 방치건축물정비법에 따른 공사중단 건축물 정비 선도사업의 사업주체가 시·도지사이기 때문에 해당 사업으로 국민주택을 건설하는 용지를 「주택법」 제2조제24호가목에 따른 공공택지로 보아야 하는 것과는 별개로, 이 사안의 경우 「주택법」상 사업주체는 방치건축물정비법 제12조의2제1항제3호에 따른 위탁사업자이므로 「주택법」 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제62조제1항에 따라 시장·군수·구청장이 분양가심사위원회를 설치·운영해야 합니다.
【법제처 20-0231, 2020.06.22.】