<판결요지>
[1] 건강보험료의 부과체계와 직장가입자에 대한 소득월액보험료 도입배경
국민건강보험법은 직장가입자와 지역가입자의 월별 보험료액 산정방식을 달리 하는 이원적 부과체계를 택하고 있다. 직장가입자의 경우에는 ‘보수’와 일정금액을 초과하는 ‘보수외소득’에 대해서 보험료를 부과하고, 지역가입자의 경우에는 각 세대원의 소득, 재산 등을 고려하여 산정한 ‘보험료부과점수’를 기준으로 보험료를 산출한다.
종전에는 직장가입자의 보험료는 보수만을 기준으로 산정하고, 보수외소득은 보험료 산정에 반영하지 않았다. 그 결과 빌딩 소유주, 전문직 자영자, 대주주 등 봉급 외 고액의 종합소득이 있는 직장가입자의 경우에도 근로소득에만 보험료가 부과되어, 일반 직장가입자나 지역가입자에 비해 상대적으로 보험료를 적게 부담하는 ‘부담의 역진성(逆進性)’ 문제가 발생하였다.
이에 2011.12.31. 전부개정된 국민건강보험법은, 직장가입자의 보수외소득이 일정 금액을 초과하는 경우에는 그 보수외소득에 대한 보험료(소득월액보험료)를 추가로 부담하도록 하여 형평성을 제고하였다.
[2] 소득월액보험료 체납에 따른 보험급여 제한
심판대상조항에 따르면, 국민건강보험공단은 직장가입자가 보수월액보험료를 납부하였더라도 소득월액보험료를 1개월 이상 체납한 경우, 그 체납한 보험료를 완납할 때까지 그 가입자 및 피부양자에 대하여 보험급여를 실시하지 아니할 수 있다. 다만, 월별 보험료의 총체납횟수가 6회 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
[3] 제한되는 기본권
건강보험수급권은 국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활 등을 위하여 실시되는 보험급여를 지급받을 권리로서, 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리에 해당하므로, 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 제한한다.
건강보험수급권은 가입자가 납부한 보험료에 대한 반대급부의 성격을 가지며, 보험사고로 초래되는 재산상 부담을 전보하여 주는 경제적 유용성을 가지므로, 헌법상 재산권의 보호범위에 속한다.
따라서 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
[4] 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권 침해 여부
입법자는 건강보험수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정부담 능력, 국민 전체의 소득과 전체적인 사회보장수준, 사회·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 광범위한 형성의 자유를 가진다. 그러므로 심판대상조항은 그 내용이 현저히 불합리하여 입법형성권의 범위를 벗어난 경우에 한하여 헌법에 위반된다.
가입자들에 대한 안정적인 보험급여 제공을 보장하기 위해서는 소득월액보험료 체납에 따른 보험재정의 악화를 방지할 필요가 있다.
보험료 체납에 따른 보험급여 제한은 가입자의 의무불이행에 대한 제재로서의 성격을 가진다. 만약 위와 같은 제재수단이 없다면, 가입자가 충분한 자력이 있음에도 보험료를 고의로 납부하지 않은 채 보험급여만을 받고자 하는 도덕적 해이가 만연하여 건강보험제도 자체의 존립이 위태로워질 수 있다.
소득월액보험료의 도입취지를 고려하면, 소득월액보험료를 체납한 가입자에 대하여 보수월액보험료를 납부하였다는 이유로 보험급여를 제한하지 아니할 경우, 형평에 부합하지 않는 결과가 초래될 수 있다.
따라서 소득월액보험료 체납자에 대한 보험급여를 제한하는 것은 그 취지를 충분히 납득할 수 있다.
심판대상조항은 체납 기간이 1개월 미만이거나, 월별 보험료의 총체납횟수가 6회 미만인 경우에는 보험급여를 제한할 수 없도록 하고 있다. 또한 분할납부 승인을 받고 그 승인된 보험료를 1회 이상 납부한 경우에는 국민건강보험공단이 보험급여를 지급할 수 있다. 심판대상조항에 따라 보험급여를 하지 아니하는 기간에 받은 보험급여의 경우에도, 일정한 기한 이내에 체납된 보험료를 완납한 경우 보험급여로 인정하는 등, 국민건강보험법은 심판대상조항으로 인하여 가입자가 과도한 불이익을 입지 않도록 배려하고 있다.
이상의 내용을 종합하면, 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리나 재산권을 침해하지 아니한다.
▣ 결정의 의의
이 결정은 보험료 체납을 이유로 한 건강보험급여 제한의 위헌 여부를 판단한 최초의 결정이다.
참고로 헌법재판소는 2019.2.28. 보수를 제외한 직장가입자의 소득이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우 보수월액보험료 외에 소득월액보험료를 추가로 납부하도록 한 구 국민건강보험법(2011.12.31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2017.4.18. 법률 제14776호로 개정되기 전의 것) 제71조제1항 전단과, 소득월액 산정의 기준, 방법 등을 대통령령에 위임한 현행 국민건강보험법 제71조제2항이 각각 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다고 결정하였다(2017헌바245).
【헌법재판소 2020.4.23. 선고 2017헌바244 결정】
• 헌법재판소 결정
• 사 건 / 2017헌바244 국민건강보험법 제53조제3항제1호 위헌소원
• 청구인 / 이○○
• 당해사건 / 부산지방법원 2017구합20249 급여사전제한처분취소
• 선고일 / 2020.04.23.
<주 문>
구 국민건강보험법(2011.12.31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018.12.11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것) 제53조제3항제1호는 헌법에 위반되지 아니한다.
<이 유>
1. 사건개요
가. 청구인은 2000.7.1.부터 현재까지 국민건강보험법에 따른 직장가입자의 자격을 유지하고 있는 사람이다. 2011.12.31. 법률 제11141호로 전부개정되어 2012.9.1.부터 시행된 국민건강보험법에 따르면, 보수를 제외한 직장가입자의 소득(이하 ‘보수외소득’이라 한다)이 연간 7,200만 원을 초과하는 경우에는, 보수월액보험료 외에 보수외소득을 기준으로 산정한 소득월액보험료를 추가로 납부하여야 한다(같은 법 제69조제4항제2호, 제71조제1항 및 같은 법 시행령 제41조제2항). 국민건강보험공단은 위 개정된 법령에 따라 2012.9.부터 청구인에게 소득월액보험료를 부과하였다.
나. 국민건강보험공단은 2015.8.6. 청구인이 소득월액보험료를 6회 이상 납부하지 아니하였다는 이유로 ‘건강보험료 체납자 급여제한 통지’를 하였고, 위 통지 이후에도 청구인이 소득월액보험료를 납부하지 아니하자, 2015.12.31. ‘급여제한기간 중에 진료받은 경우 공단에서 부담한 진료비는 사후 환수하였으나, 2016.1.26.부터는 진료비 전액(공단 부담금 + 본인 부담금)을 본인이 병·의원 및 약국에 직접 납부하도록 사전에 보험급여를 제한할 예정이다.’라는 내용의 ‘건강보험료 체납자 사전급여제한 안내문’을 청구인에게 발송하여 통지하였다.
다. 이에 청구인은 국민건강보험공단을 상대로 위 2015.12.31.자 사전급여제한처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하고(부산지방법원 2017구합20249), 그 소송 계속 중 위 처분의 근거가 된 구 국민건강보험법 제53조제3항제1호가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(부산지방법원 2017아2087), 2017.5.12. 그 신청 및 청구가 모두 기각되자, 2017.6.14. 위 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 국민건강보험법(2011.12.31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018.12.11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 하고, 현행 국민건강보험법은 ‘법’이라 한다) 제53조제3항제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지] 기재와 같다.
[심판대상조항]
￭ 구 국민건강보험법(2011.12.31. 법률 제11141호로 전부개정되고, 2018.12.11. 법률 제15874호로 개정되기 전의 것)
제53조(급여의 제한) ③ 공단은 가입자가 대통령령으로 정하는 기간 이상 다음 각 호의 보험료를 체납한 경우 그 체납한 보험료를 완납할 때까지 그 가입자 및 피부양자에 대하여 보험급여를 실시하지 아니할 수 있다. 다만, 보험료의 체납기간에 관계없이 월별 보험료의 총체납횟수(이미 납부된 체납보험료는 총체납횟수에서 제외한다)가 대통령령으로 정하는 횟수 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 제69조제4항제2호에 따른 소득월액보험료
3. 청구인의 주장
심판대상조항은 직장가입자가 소득월액보험료를 일정 기간 이상 체납한 경우 국민건강보험공단이 그 가입자 및 피부양자에게 보험급여 지급을 거부할 수 있도록 하여 사회보장수급권의 가장 핵심적이고 본질적인 내용인 건강보험수급권을 박탈하고 있다. 특히 청구인과 같이 직장가입자가 보수월액보험료는 납부하면서 소득월액보험료만 체납한 경우에도 심판대상조항으로 인하여 건강보험수급권 자체가 박탈당하는데, 이는 지나치게 가혹한 것으로서 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권, 사회적 기본권, 건강권, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권 등을 침해한다. 또한 심판대상조항은 보수외소득이 연간 7,200만 원 이하인 직장가입자와 보수외소득이 연간 7,200만 원을 초과하는 직장가입자를 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하므로, 청구인의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 사회보험으로서의 국민건강보험
건강보험제도는 가입자인 국민이 납부하는 기여금 형태의 보험료와 국고부담을 재원으로 하여, 국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진하기 위한 제도로서(국민건강보험법 제1조 참조), 국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험의 방식으로 대처하는 일종의 사회보험제도이다.
사보험에서는 상업적·경제적 관점이 보험재정 운영의 결정적인 기준이 되지만, 사회보험에서는 사회정책적 관점이 우선하는데, 이러한 성격은 특히 보험료의 산정에 있어서 뚜렷하다. 사보험에서는 성별, 연령, 가입연령, 건강상태 등의 피보험자 개인이 지니는 보험위험 즉, 위험발생의 정도나 개연성에 따라 보험료가 산정되지만, 사회보험에서의 보험료는 피보험자의 경제적 부담 능력(소득 등)에 비례하여 정해진다. 이는 사회보험이 사회연대의 원칙을 기반으로 하고 소득재분배 기능을 포함하고 있기 때문이다(헌재 2000.6.29. 99헌마289; 헌재 2003.10.30. 2000헌마801 참조).
나. 건강보험료의 부과체계와 직장가입자에 대한 소득월액보험료 도입배경
국민건강보험법은 직장가입자와 지역가입자의 월별 보험료액 산정방식을 달리 하는 이원적 부과체계를 택하고 있다. 직장가입자의 경우에는 기본적으로 ‘보수’와 일정금액을 초과하는 ‘보수외소득’에 대해서 보험료를 부과하고(구법 제69조제4항, 제70조제1항, 제71조제1항), 지역가입자의 경우에는 각 세대원의 소득, 재산 등을 고려하여 산정한 ‘보험료부과점수’를 기준으로 보험료를 산출한다(법 제69조제5항, 구법 제72조제1항).
종전에는 직장가입자의 보험료는 보수만을 기준으로 산정하고, 보수외소득은 보험료 산정에 반영하지 않았다. 그 결과 빌딩 소유주, 전문직 자영자, 대주주 등 보수 외 고액의 종합소득이 있는 직장가입자의 경우에도 근로소득에만 보험료가 부과되어, 전체 소득을 기준으로 할 때 근로소득이 주 소득원인 일반 직장가입자에 비해 위 고소득자들이 보험료를 적게 부담하는 ‘부담의 역진성(逆進性)’ 문제가 발생하였다. 또한 위 고소득자들은 모든 종합소득과 재산, 자동차 등에 대해서도 보험료가 부과되는 지역가입자에 비해서도 보험료를 적게 부담하여 형평성 문제가 대두되었다.
이에 2011.12.31. 법률 제11141호로 전부개정된 국민건강보험법은, 직장가입자의 보수외소득이 일정 금액을 초과하는 경우에는 그 보수외소득에 대한 보험료(소득월액보험료)를 추가로 부담하도록 하여, 고액의 종합소득이 있는 직장가입자와 일반 직장가입자 간 부담의 역진성을 해소하고, 지역가입자와의 형평성을 제고하였다. ‘소득월액보험료’는 직장가입자의 보수월액보험료 산정에 포함된 보수 외의 각종 소득을 일정한 방법에 따라 평가하여 산정한 ‘소득월액’에 직장가입자 보험료율의 50%를 곱하여 얻은 금액으로 하며, 보수외소득이 일정한 금액(2017년 기준 7,200만 원)을 초과하는 경우에만 부과되는데, 이를 직장가입자가 전액 부담한다(구법 제69조제4항제2호, 제71조제1항, 법 제76조제2항, 구법 시행령 제41조제2항).
다. 소득월액보험료 체납에 따른 보험급여 제한
심판대상조항에 따르면, 국민건강보험공단은 직장가입자가 보수월액보험료를 납부하였더라도 소득월액보험료를 1개월 이상 체납한 경우, 그 체납한 보험료를 완납할 때까지 그 가입자 및 피부양자에 대하여 보험급여를 실시하지 아니할 수 있다. 다만, 월별 보험료의 총체납횟수가 6회 미만인 경우에는 그러하지 아니하다(심판대상 조항 및 구법 시행령 제26조제1항, 제2항 참조).
라. 제한되는 기본권
(1) 인간다운 생활을 할 권리
헌법 제34조제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미한다(헌재 2003.5.15. 2002헌마90 참조). 국민건강보험법에 따른 건강보험수급권은 국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망 및 건강증진을 위하여 실시되는 보험급여를 지급받을 권리로서(법 제1조 참조), 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리에 해당하므로, 인간다운 생활을 할 권리의 보호범위에 포함된다. 따라서 소득월액보험료 체납에 따른 건강보험급여의 제한을 규정한 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 제한한다.
(2) 재산권
건강보험수급권은 가입자가 납부한 보험료에 대한 반대급부의 성격을 가지며, 보험사고로 초래되는 재산상 부담을 전보하여 주는 경제적 유용성을 가지므로, 헌법상 재산권의 보호범위에 속한다고 볼 수 있다(헌재 2003.12.18. 2002헌바1 참조). 청구인과 같이 보수월액보험료와 소득월액보험료를 모두 부과받는 직장가입자가 보수월액보험료를 납부하고 소득월액보험료만 체납한 경우에도 보험급여가 전면 제한될 수 있으므로, 심판대상조항은 재산권을 제한한다.
(3) 그 밖의 기본권 침해 주장에 대한 판단
청구인은, 심판대상조항이 보수외소득이 연간 7,200만 원 이하인 직장가입자와 보수외소득이 연간 7,200만 원을 초과하는 직장가입자를 합리적 이유 없이 자의적으로 차별하여 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이는 보수외소득이 연간 7,200만 원을 초과하는 직장가입자에게만 소득월액보험료를 부과하도록 한 구법 제71조제1항 및 같은 법 시행령 제41조제2항에서 비롯되는 문제일 뿐, 심판대상조항에서 직접 비롯되는 문제라고 볼 수 없으므로, 이에 대해 판단하지 아니한다.
청구인은, 심판대상조항이 건강보험급여를 제한함으로써 간접적으로 청구인의 건강권, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 소득월액보험료 체납에 따른 보험급여 제한에서 보다 본질적인 문제는 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권의 제한이므로, 건강권 등의 침해 여부에 대하여도 별도로 판단하지 아니한다.
(4) 소결
그렇다면 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권을 침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
마. 인간다운 생활을 할 권리 및 재산권 침해 여부
(1) 건강보험수급권은 사회보장수급권의 일종으로서(사회보장기본법 제3조제2호, 제9조 참조), 건강보험수급권이 재산권의 성격을 일부 지닌다고 하더라도 그것은 사회보장법리의 강한 영향을 받지 않을 수 없다(헌재 2009.5.28. 2008헌바107 참조). 따라서 입법자는 건강보험수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정부담 능력, 국민 전체의 소득과 전체적인 사회보장수준, 상충하는 국민 각 계층의 이해관계, 그 밖에 여러 가지 사회·경제적 여건 등 복잡 다양한 요소를 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 광범위한 형성의 자유를 가진다. 그러므로 심판대상조항은 그 내용이 현저히 불합리하여 입법형성권의 범위를 벗어난 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1999.4.29. 97헌마333; 헌재 2013.9.26. 2010헌마204등 참조).
(2) 건강보험제도는 가입자인 국민이 납부하는 기여금 형태의 보험료를 주된 재원으로 하므로, 가입자가 보험료를 체납할 경우 보험재정이 악화되어 보험급여 제공의 안정성이 저해됨으로써, 보험료를 성실하게 납부하고 있는 다른 가입자들에게 피해가 돌아가게 된다. 따라서 가입자들에 대한 안정적인 보험급여 제공을 보장하기 위해서는 소득월액보험료 체납에 따른 보험재정의 악화를 방지할 필요가 있다.
(3) 보험료를 체납하는 것은 가입자가 자신의 의무를 이행하지 않는 것이므로, 그 반대급부에 해당하는 보험급여를 제한하는 것은 그러한 의무불이행에 대한 제재로서의 성격을 가진다. 보험급여는 건강보험의 가입자가 누릴 수 있는 가장 핵심적인 혜택이므로, 보험료를 체납한 사람에게 보험급여 자체를 제한하는 것은 보험료 납부를 보장하는 실효적인 수단이라고 할 수 있다. 만약 위와 같은 제재수단이 없다면, 가입자가 충분한 자력이 있음에도 보험료를 고의로 납부하지 않은 채 보험급여만을 받고자 하는 도덕적 해이가 만연하여 건강보험제도 자체의 존립이 위태로워질 수 있다.
나아가 앞서 살펴본 소득월액보험료 도입의 입법취지나 배경을 고려하면, 소득월액보험료를 일정기간 이상 체납한 가입자에 대하여 보수월액보험료를 납부하였다는 이유로 보험급여를 제한하지 아니할 경우, 해당 가입자는 다른 가입자들과 비교할 때 자신의 실제 경제적 능력에 비하여 훨씬 낮은 수준의 보험료만을 납부하고서도 그들과 동일한 내용의 보험급여를 지급받을 수 있게 되어, 형평에 부합하지 않는 결과가 초래될 수 있다.
따라서 소득월액보험료 체납자에 대한 보험급여를 제한하는 것은 그 취지를 충분히 납득할 수 있다.
(4) 청구인은, 자신과 같이 직장가입자가 보수월액보험료는 납부하면서 소득월액보험료만 체납한 경우에는 건강보험수급권 자체를 박탈할 것이 아니라, 체납한 보험료의 종류, 체납액의 정도에 따라 보험급여 지급의 정도나 비율을 제한하거나, 행정벌 등을 부과하는 방법 또는 의무이행을 민사적으로 집행하는 등의 방법을 고려하여야 한다고 주장한다.
그러나 소득월액보험료 체납자에 대하여 보험급여 전부를 제한하지 않고 체납한 보험료의 종류나 체납액의 정도에 따라 보험급여 지급의 정도나 비율을 제한할 경우, 해당 가입자는 소득월액보험료를 체납하였음에도 여전히 건강보험의 혜택을 상당 부분 받을 수 있어 보험료 체납에 대한 제재로서의 실효성이 크게 떨어질 수 있다. 행정벌 등을 부과하거나 의무이행을 민사적으로 집행하는 방법은, 건강보험이 전 국민을 대상으로 하기에 보험료 체납 건수가 매우 많다는 점을 고려하면 과도하게 많은 시간과 비용을 필요로 하는 반면, 보험료의 지급을 강제하는 효과는 보험급여 제한에 비하여 현저히 낮을 것으로 보인다. 게다가 행정벌 등 부과의 경우에는 보험급여 제한에 비하여 기본권의 제한 정도가 덜하다고 단정하기도 어렵다.
(5) 빈곤 등 경제적 어려움으로 인하여 보험료를 체납하는 가입자에 대하여 보험급여를 제한하는 것은 경우에 따라 가혹한 처사가 될 수도 있다. 그러나 소득월액보험료는 근로소득을 제외한 보수외소득이 상당한 수준(이 사건 청구 당시인 2017년을 기준으로 연간 7,200만 원 초과)에 이르는 경우에만 부과된다는 점을 감안하면, 심판대상조항으로 인하여 저소득 체납자가 보험급여 제한의 불이익을 받을 가능성은 매우 낮다고 볼 수 있다.
(6) 심판대상조항은 소득월액보험료를 체납한 기간이 1개월 미만이거나, 월별 보험료의 총체납횟수가 6회 미만인 경우에는 보험급여를 제한할 수 없도록 하고 있다(심판대상조항 및 구법 시행령 제26조제1항, 제2항 참조). 또한 보험료를 3회 이상 체납한 사람은 국민건강보험공단에 분할납부를 신청할 수 있는데(구법 제82조제1항), 분할납부 승인을 받고 그 승인된 보험료를 1회 이상 납부한 경우에는 국민건강보험공단이 보험급여를 지급할 수 있다(구법 제53조제5항). 심판대상조항에 따라 보험급여를 하지 아니하는 기간(급여제한기간)에 받은 보험급여의 경우에도, 국민건강보험공단이 위 기간에 보험급여를 받은 사실이 있음을 가입자에게 통지한 날부터 2개월이 지난 날이 속한 달의 납부기한 이내에 체납된 보험료를 완납하거나, 분할납부 승인을 받은 체납보험료를 1회 이상 낸 경우에는 보험급여로 인정하는 등(구법 제53조제6항), 국민건강보험법은 심판대상조항으로 인하여 가입자가 과도한 불이익을 입지 않도록 배려하고 있다.
(7) 이상의 내용을 종합하면, 심판대상조항은 청구인의 인간다운 생활을 할 권리나 재산권을 침해하지 아니한다.
5. 결론
그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 유남석(재판장) 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선