<질의요지>
가. 시장이 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 제59조 전단에 따라 관광단지의 지정신청 및 조성계획의 승인신청을 함께 한 경우 신청을 받은 도지사는 같은 조 후단에 따라 관광단지의 지정 및 조성계획의 승인을 반드시 함께 해야 하는지?
나. 시장이 ｢환경영향평가법｣ 제9조 및 같은 법 시행령 별표 2에 따른 “전략환경영향평가 대상계획”에 해당하는 ｢관광진흥법｣ 제52조에 따른 “관광단지 지정”의 신청과 ｢환경영향평가법｣ 제22조 및 같은 법 시행령 별표 3에 따른 “환경영향평가 대상사업”에 해당하는 ｢관광진흥법｣ 제54조에 따른 “관광단지 조성사업”의 조성계획 승인의 신청을 함께 했으나 신청을 받은 도지사가 관광단지의 지정에 대해서만 환경부장관에게 협의를 요청하려는 경우 시장은 그 관광단지 지정에 대해 ｢환경영향평가법｣ 제50조제2항에 따라 전략환경영향평가를 실시하지 않아도 되는지?
[질의 배경]
평택시가 경기도에 관광당지 지정 및 조성계획 승인 신청을 함께 하자, 이 경우 경기도는 관광단지 지정과 조성계획 승인을 반드시 함께 해야 하는지, 만약 관광단지 지정을 먼저 하려고 한다면 평택시는 관광단지 지정에 대해 전략환경영향평가를 실시해야 하는지에 대해 문화체육관광부 및 환경부에 각각 질의하였고 각각으로부터 관광단지 지정과 조성계획 승인을 반드시 함께 할 의무가 없다는 답변과 관광단지 지정에 대해 전략환경영향평가를 실시해야 한다는 답변을 받자 이에 이의가 있어 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 이 사안의 경우 도지사는 관광단지의 지정 및 조성계획의 승인을 함께 하지 않아도 됩니다.
나. 이 사안의 경우 시장은 관광단지 지정에 대해 전략환경영향평가를 실시해야 합니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대해
행정행위가 그 재량성 유무 및 범위와 관련해 이른바 기속행위 또는 재량행위로 구분된다고 할 때 그 구분은 일차적으로는 법률의 규정을 기준으로 판단하게 되는데 법률에서 효과규정을 “---을 할 수 있다.”라고 규정하는 경우에는 이를 재량행위로, “---을 해야 한다.”고 규정하는 경우에는 이를 기속행위로 볼 수 있습니다.(법제처 2011.8.19. 회신 11-0416 해석례 등 참조)
그런데 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 제59조 후단에서는 관광단지의 지정신청 및 조성계획의 승인신청이 함께 이루어진 경우 도지사는 그 지정 및 승인을 함께 “할 수 있다”는 가능규정의 표현형식을 취하고 있으므로 문언상 해당 규정은 이러한 도지사의 행정행위를 재량행위로 규정한 것으로 보는 것이 타당합니다.
또한 관광단지의 지정과 관련하여 ｢관광진흥법｣ 제52조제1항 및 같은 법 시행규칙 제58조에서는 관광단지의 지정신청에 대한 대략적인 검토 기준이 규정되어 있을 뿐 시장의 신청이 일의적 요건에 맞지 않는 경우를 제외하고 모두 관광단지로 지정하도록 도지사에게 의무를 부과하거나 지정신청을 한 시장은 반드시 도지사로부터 지정을 받을 수 있다는 내용의 규정은 없으며, 관광단지 조성계획의 승인과 관련해서도 같은 법 제54조 및 같은 법 시행령 제46조에서 시장은 조성계획을 작성해 도지사의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 승인신청을 받은 도지사가 반드시 이를 승인해야 하는지 명문의 규정이 없으므로 장기성･종합성이 요구되는 관광단지 지정 및 그 조성계획 승인과 같은 행정행위는(춘천지법 2009.11.19. 선고 2009구합1288 판결례 참조) 이에 대한 지정권자 및 승인권자인 도지사가 해당 사업이 지역의 사회･경제･생태적 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려해서 판단할 여지가 많은 행위라고 봄이 상당합니다.(대법원 2001.7.27. 선고 99두8589 판결례 참조)
그렇다면 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 제59조 전단에 따라 관광단지 지정신청 및 조성계획 승인신청이 동시에 이루어진 경우라 하더라도 도지사는 신청 내용의 구체성･타당성을 살펴 관광단지 지정을 하되 조성계획 승인은 하지 않거나 관광단지 지정과 조성계획 승인 모두를 하지 않는 등의 선택을 할 수 있다고 보아야 하고 이렇게 해석하는 것이 관광단지 지정 및 조성계획 승인이라는 개별 행정행위의 성질에 비춰서도 타당합니다.
한편 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 제59조는 행정절차가 복잡해 관광단지 등의 조성이 지연되는 문제를 개선하기 위해 관광단지 등의 지정신청 및 조성계획 승인신청을 함께 할 수 있도록 절차를 간소화한 규정이므로(｢관광진흥법 시행규칙｣ 제59조는 2006.4.14. 문화관광부령 제136호로 개정된 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 제54조의2와 같은 규정으로 2006.4.14. 문화관광부령 제136호로 개정된 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 개정이유 및 주요내용 참조) 이러한 입법 취지에 맞게 도지사가 지정과 승인을 반드시 함께 해야 한다는 의견이 있으나, 해당 규정은 도지사의 관광단지 지정 행위가 선행되지 않더라도 시장이 관광단지 “지정을 위한 계획”과 “조성을 위한 계획”을 함께 수립해서 도지사에게 제출하고 도지사로부터 그 지정 및 승인 여부를 동시에 판단받을 수 있는 기회를 제공한 것으로서 “신청 절차”의 특례 규정이라 할 것이지 두 개의 개별 행정행위에 대한 신청이 동시에 이루어졌다고 해서 지정과 승인도 반드시 동시에 이루어지도록 도지사의 행정행위를 구속하는 효과를 발생시키는 규정으로 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
나. 질의 나에 대해
법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조)
그런데 ｢환경영향평가법｣ 제50조제2항에서 환경영향평가만을 실시할 수 있는 요건은 “같은 법 제16조제1항･제2항에 따른 전략환경영향평가 대상계획의 협의시기”와 “같은 법 제27조제1항에 따른 환경영향평가 대상사업의 협의시기”가 같은 경우인데, 각각의 규정에 따르면 각 환경영향평가 대상계획 및 사업의 협의시기는 “승인기관의 장 등이 해당 계획 및 사업의 승인 등을 하기 전 환경부장관에게 협의를 요청하는 때”임이 분명하므로 같은 법 제50조제2항에서 “협의시기가 같은 경우”란 각 환경영향평가 대상계획과 사업에 대해 승인기관의 장 등이 “환경부장관에게 요청하는 협의가 동시에 이루어지는 경우”를 의미한다고 보아야 합니다.
그렇다면 전략환경영향평가 대상계획인 ｢관광진흥법｣ 제52조에 따른 “관광단지 지정”의 협의 요청시기는 “같은 조제2항에 따라 도지사가 관광단지를 지정하기 전에 환경부장관과 협의하는 때”이고[｢환경영향평가법｣ 제16조제4항 및 같은 법 시행령 별표 2 제2호카목1)에 따름.] 환경영향평가 대상사업인 같은 법 제54조에 따른 “관광단지 조성사업”의 협의 요청시기는 “같은 조제1항에 따라 도지사가 관광단지 조성계획을 승인(｢환경영향평가법｣ 제27조제3항 및 같은 법 시행령 별표 3 제11호나목에 따름.)하기 전에 환경부장관과 협의하는 때”라고 할 것이므로, 이 사안에서 ｢환경영향평가법｣ 제50조제2항의 적용 대상인 “관광단지의 지정 및 조성계획 승인의 협의시기가 같은 경우”에 해당하려면 환경부장관에 대한 협의 요청 대상은 두 가지 행위이어야 하고 그 두 행위가 동시에 이루어져야 합니다.
즉 ｢관광진흥법 시행규칙｣ 제59조에 따라 시장이 관광단지의 지정신청과 조성계획 승인신청을 함께 했다고 하더라도 이는 각 환경영향평가 대상계획이나 사업의 지정 및 승인기관의 장인 도지사에게 지정과 승인의 “신청을 동시에 한 것”에 불과하므로 도지사가 관광단지의 지정만을 위해 환경부장관에게 협의를 요청했다면 관광단지의 지정 및 조성계획 승인을 위한 협의 요청이 동시에 이루어졌다고 볼 수 없고 따라서 ｢환경영향평가법｣ 제50조제2항이 적용되지 않습니다.
【법제처 18-0547, 2018.10.10.】