<질의요지>
지역주택조합의 조합규약에서 탈퇴한 조합원의 재가입을 금지하고 있지 않다면, 해당 지역주택조합을 탈퇴하였던 사람은 조합설립인가 후 그 지역주택조합이 ｢주택법 시행령｣ 제22조제1항 각 호에 따라 조합원을 추가모집하거나 충원하는 경우 다시 그 지역주택조합에 가입할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 지역주택조합이 ｢주택법 시행령｣ 제22조제1항제2호에 따라 조합원을 충원하는 경우 과거에 해당 지역주택조합을 탈퇴한 사람이 다시 조합원으로 가입할 수 있는지에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부가 다시 가입할 수 없다고 답변하자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청하여 줄 것을 국토교통부에 의뢰하였고, 이에 따라 국토교통부가 법제처에 해석을 요청한 사안임.
<회 답>
지역주택조합의 조합규약에서 탈퇴한 조합원의 재가입을 금지하고 있지 않다면, 해당 지역주택조합을 탈퇴하였던 사람은 조합설립인가 후 그 지역주택조합이 ｢주택법 시행령｣ 제22조제1항 각 호에 따라 조합원을 추가모집하거나 충원하는 경우 다시 그 지역주택조합에 가입할 수 있습니다.
<이 유>
｢주택법 시행령｣ 제22조제1항에서는 지역주택조합은 설립인가를 받은 후에는 해당 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 할 수 없으나 시장･군수･구청장으로부터 조합원 추가모집의 승인을 받은 경우 등 예외적인 경우에는 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 조합원으로 추가모집되거나 충원되는 자가 같은 영 제21조제1항제1호 및 제2호에 따른 조합원 자격 요건을 갖추었는지를 판단할 때에는 해당 조합설립인가 신청일을 기준으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 영 제21조제1항제1호에서는 지역주택조합의 조합원이 될 수 있는 사람의 자격으로 조합설립인가 신청일부터 해당 조합주택의 입주 가능일까지 세대원 전원이 주택을 소유하고 있지 않거나 세대원 중 1명에 한정하여 주거전용면적 85제곱미터 이하의 주택 1채를 소유한 세대의 세대주일 것(가목)과 조합설립인가 신청일 현재 ｢주택법｣ 제2조제11호가목의 구분에 따른 지역에 6개월 이상 계속하여 거주하여 온 사람일 것(나목)을 규정하고 있는바,
이 사안은 지역주택조합의 조합규약에서 탈퇴한 조합원의 재가입을 금지하고 있지 않다면, 해당 지역주택조합을 탈퇴하였던 사람은 조합설립인가 후 그 지역주택조합이 ｢주택법 시행령｣ 제22조제1항 각 호에 따라 조합원을 추가모집하거나 충원하는 경우 다시 그 지역주택조합에 가입할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 결격사유를 규정하게 되면 해당 자격요건을 갖추지 못한 자는 특정 분야의 직업이나 사업을 영위할 수 없게 되어 헌법상 보장되는 기본권인 직업선택의 자유나 경제활동의 자유 등 사회활동에 제한을 받게 되므로, 결격사유를 규정하는 경우에는 공익상의 목적을 달성하는 데 필요한 최소한의 사유에 그쳐야 하고, 결격사유를 정한 규정을 해석할 때에도 문언의 범위를 넘어 확대 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다(법제처 2014.11.21. 회신 14-0632 해석례 참조).
그런데, ｢주택법｣ 제11조의3제2항에서는 조합원의 사망･자격상실･탈퇴 등으로 인한 결원을 충원하거나 미달된 조합원을 재모집하는 경우에는 선착순의 방법으로 조합원을 모집할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조제2항에서는 조합원으로 추가모집되거나 충원되는 사람이 같은 영 제21조제1항제1호 및 제2호에 따른 조합원 자격 요건을 갖추었는지를 판단할 때에는 해당 조합설립인가 신청일을 기준으로 한다고 규정하고 있어, 추가모집 또는 충원되는 조합원의 자격 요건으로 같은 영 제21조제1항제1호 및 제2호에 따른 요건 외에 다른 추가적인 요건을 규정하고 있지 않음에도 불구하고, 과거에 해당 지역주택조합을 탈퇴한 이력이 없는 사람일 것과 같이 법령에서 명문으로 규정하고 있지 않은 요건을 추가적으로 요구하는 것은 문언의 범위를 넘는 지나친 확대 해석으로 허용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
또한, ｢주택법 시행령｣ 제22조제2항에서 같은 조제1항 단서에 따라 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 하는 경우에도 같은 영 제21조제1항제1호 및 제2호의 자격 요건을 갖추었는지를 판단하도록 규정하고 있는 취지는 조합주택이 투기적 수단으로 악용되는 것을 방지하고 실수요자에게 조합주택이 공급되도록 하기 위한 것이라고 할 것이므로, 지역주택조합에서 탈퇴한 사람이 다시 해당 지역주택조합의 조합원이 되는 것이 금지된다고 보기 위해서는 이러한 재가입 행위가 조합주택을 투기적 수단으로 악용되게 하거나 무주택자 등 실수요자가 아닌 사람에게 조합주택이 공급되도록 하게 할 우려가 있는 특별한 사정이 인정되어야 할 것입니다.
그런데, 앞서 살펴본 바와 같이 ｢주택법 시행령｣ 제22조제1항 단서에 따라 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 하는 경우에도 추가모집되거나 충원되는 사람은 같은 조제2항에 따라 같은 영 제21조제1항제1호가목에 따른 무주택 등 요건 및 같은 호 나목에 따른 거주 요건을 갖추어야 하므로 지역주택조합에서 탈퇴한 사람이 다시 해당 지역주택조합에 가입할 수 있다고 보더라도 실수요자가 아닌 사람이 지역주택조합의 조합원이 되어 조합주택을 공급받게 될 우려는 없다고 할 것이고, 과거에 해당 지역주택조합에서 탈퇴한 적이 있는 사람이라고 해서 조합주택의 실수요자가 아니라거나 조합주택을 투기적 수단으로 악용할 목적을 가진 사람이라고 판단하여야 할 합리적 근거가 있다고 할 수도 없으므로, 지역주택조합에서 탈퇴한 사람이 다시 해당 지역주택조합의 조합원이 되는 것을 금지해야 할 특별한 사정이 있다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.
한편, 해당 지역주택조합을 탈퇴하였던 사람이 다시 그 지역주택조합에 가입하는 것을 허용한다면 지역주택조합의 조합원이 탈퇴와 재가입을 반복함에 따라 지역주택조합의 의사결정 구조를 교란시키게 될 우려가 있으므로 이를 금지해야 한다는 의견이 있을 수 있으나, ｢주택법 시행령｣ 제22조에서는 원칙적으로 지역주택조합이 설립인가를 받은 후에는 조합원의 교체 또는 신규가입을 금지하면서도 조합원 추가모집의 승인을 받은 경우 등 예외적인 경우로 한정하여 조합원의 교체･신규가입을 허용하고 있으므로, 이러한 예외적인 경우에 해당하지 않는 이상 지역주택조합 탈퇴와 재가입을 반복하는 것이 가능하지 않다는 점, 같은 영 제20조제2항에 따르면 지역주택조합의 조합규약에는 조합원의 자격에 관한 사항(제2호), 조합원의 제명･탈퇴 및 교체에 관한 사항(제4호) 등이 포함되는데, 이와 같이 지역주택조합의 의사결정 구조를 교란시키는 등의 행위에 대해서는 조합원의 제명 등 조합규약에서 정한 바에 따른 처리의 가능성을 열어둔 주택법령의 취지를 고려하면 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지역주택조합의 조합규약에서 탈퇴한 조합원의 재가입을 금지하고 있지 않다면, 해당 지역주택조합을 탈퇴하였던 사람은 조합설립인가 후 그 지역주택조합이 ｢주택법 시행령｣ 제22조제1항 각 호에 따라 조합원을 추가모집하거나 충원하는 경우 다시 그 지역주택조합에 가입할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 17-0578, 2017.12.27.】