<질의요지>
｢주택법｣ 제11조제1항 전단에 따라 설립인가를 받은 지역주택조합의 주택건설사업이 시행될 예정인 주택건설대지에 대하여 특별시장 등이 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제3조에 따라 도시･주거환경정비기본계획을 수립할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 자신이 거주하고 있는 지역이 ｢주택법｣에 따른 지역주택조합이 인가되어 주택건설사업이 추진 중이라는 이유로 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 따른 도시･주거환경정비기본계획의 대상에서 제외되자, 지역주택조합의 인가를 받은 주택건설대지가 도시･주거환경정비기본계획의 대상에 포함될 수 있는지에 대하여 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢주택법｣ 제11조제1항 전단에 따라 설립인가를 받은 지역주택조합의 주택건설사업이 시행될 예정인 주택건설대지에 대하여 특별시장 등은 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제3조에 따라 도시･주거환경정비기본계획을 수립할 수 없습니다.
<이 유>
｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제2호에서는 “정비사업”이란 같은 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 등에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 주거환경개선사업 등을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조제1항 본문에서는 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사 또는 시장(이하 “특별시장등”이라 함)은 정비사업의 기본방향(제1호), 정비사업의 계획기간(제2호) 및 정비예정구역의 개략적 범위(제8호) 등이 포함된 도시･주거환경정비기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 10년 단위로 수립해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 특별시장등은 기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 그 결과를 기본계획에 반영해야 한다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢주택법｣ 제11조제1항 전단에서는 많은 수의 구성원이 주택을 마련하기 위하여 주택조합을 설립하려는 경우에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장･군수･구청장”이라 함)의 인가(이하 “설립인가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제20조제1항제1호가목에서는 지역주택조합의 설립인가를 받으려는 자는 신청서에 조합원 전원이 자필로 연명(連名)한 조합규약과 사업계획서 및 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류 등을 첨부하여 해당 주택건설대지를 관할하는 시장･군수･구청장에게 제출해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제7항에서는 시장･군수･구청장은 ｢주택법｣ 또는 관계 법령에 따른 건축기준 및 건축제한 등을 고려하여 해당 주택건설대지에 주택건설이 가능한지 여부(제1호) 등을 종합적으로 검토하여 주택조합의 설립인가 여부를 결정해야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 설립인가를 받은 지역주택조합의 주택건설사업(이하 “지역주택조합사업”이라 함)이 시행될 예정인 주택건설대지에 대하여 특별시장등이 도시정비법 제3조에 따라 기본계획을 수립할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 도시정비법에서는 “정비사업”이란 같은 법에서 정한 절차에 따라 정비구역 등에서 정비기반시설을 정비하거나 주택을 건설하는 등의 사업을 말한다고 규정하고 있고(제2조제2호), 기본계획에는 정비사업의 기본방향, 정비사업의 계획기간, 정비예정구역의 개략적 범위 및 단계별 정비사업추진계획 등을 포함하도록 규정하고 있는바(제3조제1항 본문), 문언 상 기본계획은 “도시정비법에서 정하는 절차”에 따라 “정비사업을 추진하려는 지역”을 대상으로 하여 수립한다고 할 것이므로 ｢주택법｣에 따른 지역주택조합사업이 진행 중인 지역은 기본계획의 수립대상이 될 수 없다고 할 것입니다.
그리고, ｢주택법 시행령｣에서는 지역주택조합의 설립인가를 받으려는 자는 신청서에 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하였음을 증명하는 서류와 조합규약 및 사업계획서 등의 서류를 첨부하도록 하고 있고(제20조제1항제1호가목), 조합규약에는 주택건설대지의 위치 및 면적, 사업의 시행시기 및 시행방법(같은 조제2항제3호 및 제7호) 등을, 사업계획서에는 조합주택건설예정세대수, 조합주택건설예정지의 지번･지목･등기명의자(같은 법 시행규칙 제7조제2항제1호 및 제2호) 등을 각각 포함하도록 하고 있는 점에 비추어 볼 때, 지역주택조합의 설립인가를 받았다면 ｢주택법｣ 제15조에 따른 사업계획승인을 받는 등 지역주택조합사업의 시행이 확정되지는 않았다고 하더라도 해당 주택건설대지의 80퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하고, 해당 사업의 시행시기 및 시행방법, 조합주택건설예정세대수 등 지역주택조합사업에 필요한 주요한 사항들이 사실 상 정해지는 등 해당 사업이 이미 진행 중에 있다고 할 것이므로, 지역주택조합사업이 진행 중인 지역에 대하여 도시정비법에 따른 정비사업의 시행을 전제로 하는 기본계획을 수립하는 것은 기본계획의 취지에 맞지 않다고 할 것입니다.
또한, ｢주택법｣ 제2조제11호가목에서는 지역주택조합을 “일정 지역에 거주하는 주민”이 “주택을 마련”하기 위하여 설립한 조합으로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제21조제1항제1호에서는 지역주택조합 조합원의 자격으로 주택을 소유하고 있지 않거나 일정 규모 이하의 주택 1채를 소유하고 해당 지역에 6개월 이상 계속하여 거주하여 온 사람으로 규정하는 한편, 도시정비법 제2조제2호에서는 정비사업을 “도시기능을 회복”하기 위하여 정비구역에서 주택을 건설하는 등의 사업으로 규정하고 있고, 같은 법 제13조제1항 본문에서는 시장･군수 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 “토지등소유자”로 구성된 조합을 설립해야 한다고 규정하고 있는바, ｢주택법｣에 따른 지역주택조합사업은 조합원 자격이 토지 등의 소유자인지 여부를 불문하고, 조합원 스스로 주택을 마련하기 위한 자치적 성격이 강한 반면, 도시정비법에 따른 정비사업은 공공성을 띠고, 조합원 자격이 토지 등의 소유자로 한정된다는 점 등에서 지역주택조합사업과 정비사업은 그 성격과 목적이 다르다고 할 것입니다.
한편, 기본계획은 정비사업에 관한 포괄적이고 개략적인 계획에 불과하므로, 정비사업이 필요한 지역, 즉 정비기반시설이 열악하거나 노후･불량건축물이 밀집하는 등의 요건을 갖춘 지역에 해당하는 경우에는 지역주택조합사업이 예정된 지역이라고 하더라도 이를 기본계획에 포함할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 도시정비법에서는 기본계획이 수립되면 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정(제4조)과 사업시행인가(제28조)를 거쳐 정비사업을 시행하도록 규정하고 있고, 기본계획의 경우 5년마다 그 타당성 여부를 검토하여 그 결과를 기본계획에 반영하도록 하며(제3조제2항), 수립된 기본계획은 의견청취 등의 절차를 거쳐 변경할 수 있도록 규정하고 있는 한편(같은 조제3항), ｢주택법 시행령｣ 제23조제1항에서는 주택조합은 그 설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 사업계획승인을 신청하도록 규정하고 있는바, 도시정비법의 정비사업과 지역주택조합사업은 서로 절차가 다름에도 불구하고, 이미 ｢주택법｣에 따른 지역주택조합사업이 진행 중인 지역에 대하여 다시 도시정비법에 따른 절차를 진행할 수 있다고 한다면 동일한 지역에 절차가 다른 두 개의 사업이 진행되는 결과가 되어 양 사업의 추진과정에 오히려 혼란을 초래할 수 있으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지역주택조합사업이 시행될 예정인 주택건설대지에 대하여 특별시장등은 도시정비법 제3조에 따라 기본계획을 수립할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 17-0643, 2018.01.29.】