<질의요지>
공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 ｢주택법｣ 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있는지?
[질의 배경]
민원인은 시･도지사 등이 자연녹지지역에 1만 제곱미터 이상의 전원주택단지를 조성할 목적으로 지구단위계획구역을 지정한 후 ｢주택법｣ 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 시행하는 것이 가능한지 국토교통부에 질의하여 가능하다는 회신을 받자 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 ｢주택법｣ 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있습니다.
<이 유>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항제1호에서는 국토교통부장관, 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사･특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함) 또는 ｢지방자치법｣ 제175조에 따른 서울특별시･광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시･군관리계획으로 결정한다고 규정하면서 같은 항제1호에서는 “도시지역”을 주거지역(가목), 상업지역(나목), 공업지역(다목), 녹지지역(라목)으로 규정하고 있고, 같은 법 제51조제1항에서는 국토교통부장관, 시･도지사, 시장 또는 군수는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있다고 규정하면서 같은 항제9호에서는 도시지역의 체계적･계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역을 규정하고 있습니다.
그리고 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제30조에서는 국토교통부장관, 시･도지사 또는 대도시의 시장은 도시･군관리계획결정으로 녹지지역 등을 같은 항 각 호와 같이 세분하여 지정할 수 있다고 규정하면서 같은 조제4호에서는 녹지지역을 보전녹지지역(가목), 생산녹지지역(나목), 자연녹지지역(다목)으로 규정하고 있고, 같은 호 다목에서는 “자연녹지지역”을 도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역이라고 규정하고 있습니다.
한편 ｢주택법｣ 제15조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제1항에서는 1만제곱미터 이상의 대지조성사업을 시행하려는 자는 ｢주택법｣ 제15조제1항 각 호의 사업계획승인권자에게 사업계획승인을 받아야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 ｢주택법｣ 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 국토계획법 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있는지에 관한 것입니다.
먼저 국토계획법 제36조제1항제1호에서는 도시지역에 “녹지지역”(라목)을 포함해 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제30조제4호다목에서는 “녹지지역”에 “자연녹지지역”을 포함해 규정하고 있으므로 도시지역에 해당하는 자연녹지지역도 국토계획법 제51조제1항제9호에 따라 체계적･계획적인 관리 또는 개발이 필요한 경우에는 지구단위계획구역으로 지정될 수 있습니다.
그리고 국토계획법령에서는 자연녹지지역에서 허용되는 개발행위의 종류를 제한하고 있지 않는바, 지구단위계획을 수립하는 행위는 도시정책상의 전문적･기술적 판단에 기초하여 도시의 건설･정비･개량 등 행정목표를 달성하기 위해 서로 관련되는 행정수단을 종합･조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 재량행위라는 점에 비추어 볼 때,(대법원 2005.3.10. 선고 2002두5474 판결례, 청주지방법원 2009.10.29. 선고 2009구합572 판결례 참조) 명문의 근거 없이 자연녹지지역에서의 개발행위를 제한하는 것은 타당하지 않습니다.
또한 국토계획법 제51조제1항제9호의 입법 연혁을 살펴보면, 종전에는 제1종 지구단위계획(도시지역 내에 수립하는 지구단위계획을 말함)의 수립 대상을 용도지구, 도시개발구역, 녹지지역에서 주거･상업･공업지역으로 변경되는 구역과 새로이 도시지역으로 편입되는 구역 중 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 지역 등으로 한정하여 규정하던 것(2007.1.19. 법률 제8250호로 개정되기 전의 국토계획법 제51조제1항 참조)을, “도시지역의 체계적･계획적인 관리 또는 개발이 필요한 지역”을 지구단위계획 수립대상지역으로 추가하여 개정함으로써(2007.1.19. 법률 제8250호로 개정된 국토계획법 제51조제1항제10호의2 참조), 도시지역 내에서는 지구단위계획 기법이 필요한 어느 지역이든 탄력적으로 지구단위계획을 적용할 수 있게 되었고,(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부개정법률안｣ 국회 건설교통위원회 검토보고서(2006.9.) 참조)
해당 규정이 동일한 내용으로 조문의 위치만 변경되어 현행과 같이 규정된 것인바, 이러한 입법 연혁 및 개정 취지에 비추어 보더라도 자연녹지지역을 포함한 도시지역에 대해서는 다양한 정책적 필요에 따라 탄력적으로 지구단위계획을 수립할 수 있다고 보아야 합니다.
한편 자연녹지지역은 불가피한 경우에 한하여 제한적으로 개발이 허용되는 지역이고, 국토계획법 제51조제1항제10호 및 같은 법 시행령 제43조제4항제7호에서 지구단위계획구역으로 지정할 수 있는 지역의 하나로 “지구단위계획구역으로 지정하고자 하는 토지와 접하여 공공시설을 설치하고자 하는 자연녹지지역”을 규정하고 있으므로 같은 법 제51조제1항제9호에 따라 도시지역에 지구단위계획구역을 지정하는 경우 그 대상이 자연녹지지역이라면 공공시설을 설치하려는 경우에만 지구단위계획구역을 지정할 수 있다는 의견이 있습니다.
그러나 국토계획법 시행령 제43조제4항제7호의 “지구단위계획구역으로 지정하고자 하는 토지와 접하여 공공시설을 설치하고자 하는 자연녹지지역”은 국토계획법 제51조제1항제10호에 따른 “그 밖에 양호한 환경의 확보나 기능 및 미관의 증진 등을 위하여 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역”의 하나로 규정된 것으로서, 국토계획법 제51조제1항제1호부터 제9호까지의 규정에 따라 지구단위계획구역으로 지정하려는 토지에 해당하지 않지만, 그 토지에 접해 있는 자연녹지지역으로서 공공시설을 설치하기 위해 추가로 지구단위계획구역으로 지정될 수 있는 지역을 뜻하는 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 공공시설을 설치하려는 경우가 아닌 ｢주택법｣ 제15조제1항에 따른 대지조성사업을 하려는 경우에도 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제51조제1항에 따라 자연녹지지역에 지구단위계획구역을 지정할 수 있습니다.
【법제처 18-0090, 2018.05.21.】