<질의요지>
｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제2조제4호에서는 “공유수면매립”이란 공유수면에 흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건을 인위적으로 채워 넣어 토지를 조성하는 것(간척을 포함)을 말한다고 규정하고 있는바,
여기서 ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호의 생활폐기물과 같은 조 제3호의 사업장폐기물이 “그 밖의 물건”에 해당하여 공유수면매립에 사용할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 민원인은 해양수산부에 “생활쓰레기와 일반산업폐기물이 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제2조제4호의 ‘그 밖의 물건’에 해당하는지”를, 환경부에 “｢폐기물관리법｣ 제2조에 따른 생활폐기물과 사업장폐기물이 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣에 따른 매립장에 매립재로 이용될 수 있는지를 각각 질의하여,
○ 양 부처로부터 “｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣상 매립재의 종류에 대하여 별도로 규정한 바가 없으므로 매립재로 사용할 수 있다는 취지의 답변을 받자, 그와 견해를 달리해 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢폐기물관리법｣ 등 관계법령에 따라 허용하는 범위에서 ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호의 생활폐기물 및 같은 조 제3호의 사업장폐기물은 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제2조제4호의 “그 밖의 물건”에 해당하여 공유수면매립에 사용할 수 있습니다.
<이 유>
｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제4호에서는 “공유수면매립”이란 공유수면에 흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건을 인위적으로 채워 넣어 토지를 조성하는 것(간척을 포함함)을 말한다고 규정하고 있고, ｢폐기물관리법｣ 제2조제1호에서는 “폐기물”이란 쓰레기, 연소재(燃燒滓), 오니(汚泥), 폐유(廢油), 폐산(廢酸), 폐알칼리 및 동물의 사체(死體) 등으로서 사람의 생활이나 사업활동에 필요하지 아니하게 된 물질을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서는 “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3호에서는 “사업장폐기물”이란 ｢대기환경보전법｣, ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 또는 ｢소음·진동관리법｣에 따라 배출시설을 설치·운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호의 생활폐기물 및 같은 조 제3호의 사업장폐기물이 공유수면법 제2조제4호의 “그 밖의 물건”에 해당하여 공유수면매립에 사용하는 것이 가능한지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 공유수면법 제2조제4호에서는 공유수면매립의 정의 규정을 두면서 토지를 조성하기 위한 재료로서 “흙, 모래, 돌, 그 밖의 물건”을 규정하고 있습니다. 여기서 “그 밖의”라는 표현은 입법기술 상 복수의 개념을 제시하면서 선행 용어에 대한 보충적 기능을 하는 것인바, 집행 당시의 시대적 여건을 반영하여 사안에 대하여 적절히 대처할 수 있도록 하려는 입법 의도가 반영된 것이라 할 것입니다. 따라서 “그 밖의 물건”은 흙, 모래, 돌이라는 특정된 개념과 더불어 이에 준하는 다른 물건을 포괄하는 개념으로 보아야 할 것입니다.
그리고, 공유수면법 제5조제1호에서는 누구든지 공유수면에서 정당한 사유 없이 폐기물 등을 버리거나 흘러가게 하는 행위를 하여서는 아니 된다는 일반적 금지 규정을 두고 있으나, 같은 법 제28조제1항 및 같은 법 시행령 별표 2 제16호에서는 공유수면 매립면허를 받기 위해 구체적으로 밝혀야 하는 매립목적의 하나로 폐기물처리시설용지 및 관련 용지를 조성하여 이용하려는 경우를 규정하고 있고, ｢폐기물관리법｣ 제2조제8호 및 같은 법 시행령 별표 3 제2호가목에서는 매립시설을 폐기물처리시설 중 최종처분시설로 규정하고 있으므로, 공유수면매립을 통해 조성하는 매립시설에서 최종 처분되는 ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호의 생활폐기물 및 같은 조 제3호의 사업장폐기물은 공유수면법 제2조제4호의 “그 밖의 물건”에 해당하여 공유수면매립에 사용될 수 있다고 할 것입니다.
한편, ｢폐기물관리법｣의 생활폐기물과 사업장폐기물을 매립재로 사용하는 것은 환경친화적인 매립이라는 공유수면법 제1조의 입법목적에 위배되어 허용될 수 없다는 견해가 있을 수 있습니다. 그러나 ｢폐기물관리법｣ 역시 폐기물의 친환경적 처리를 입법목적으로 삼고 있고(제1조), 같은 법에서 폐기물처리시설의 설치기준 및 그 밖에 검사·관리기준 등(｢폐기물관리법｣ 제29조제1항, 제30조제1항·제2항, 제31조제1항 및 같은 법 시행규칙 별표 9, 별표 11 등 참조)을 두고 있는 점에 비추어볼 때, 생활폐기물과 사업장폐기물을 처분하기 위하여 공유수면 매립재로 사용하는 것에 있어서는 두 법률은 상호보완적 관계에 있다고 할 것입니다. 따라서 공유수면매립을 통해 조성되는 매립시설이 폐기물관리법령 및 그 밖의 관계법령에 따른 기준에 적합하다면 생활폐기물 및 사업장폐기물을 공유수면매립에 사용하는 것이 환경친화적인 매립이라는 공유수면법 제1조의 입법목적에 반드시 위배된다고 보기도 어렵습니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢폐기물관리법｣ 등 관계법령에 따라 허용하는 범위에서 ｢폐기물관리법｣ 제2조제2호의 생활폐기물 및 같은 조 제3호의 사업장폐기물은 공유수면법 제2조제4호의 “그 밖의 물건”에 해당하여 공유수면매립에 사용할 수 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 15-0082, 2015.03.02.】