<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 토지 이용에 관한 지역·지구·구역 또는 구획 등(이하 “구역등”이라 함)을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 국토계획법에 따른 용도지역·용도지구 및 용도구역(이하 “용도지역등”이라고 함)의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있는바,
｢농어촌정비법｣ 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있는지?
[질의 배경]
경상남도에서는 경상남도 ○○시에서 민간투자방식으로 추진 중인 농어촌관광휴양단지 사업에 대한 감사과정에서 ○○시가 국토계획법에 따른 용도지역 변경을 하지 아니하고 골프장 등의 설치를 위한 농어촌관광휴양단지를 먼저 지정하는 것이 절차적으로 가능한지 등에 대하여 의문이 있어 이에 대하여 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서 도시·군관리계획 결정권자가 판단하여 향후 농어촌관광휴양단지 지정 후 사업계획 승인(조성계획 수립) 시에 용도지역이 시설에 부합하도록 결정이 가능하다고 회신하자 이를 명확히 하기 위하여 법제처에 직접 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢농어촌정비법｣ 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있습니다.
<이 유>
국토계획법 제8조제1항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 토지 이용에 관한 구역등을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 국토계획법에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 따라 지정되는 구역등 중 대통령령으로 정하는 면적 이상의 구역등을 지정하거나 변경하려면 중앙행정기관의 장은 국토교통부장관과 협의하여야 하며 지방자치단체의 장은 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역의 지정목적에 적합하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제71조제1항 및 별표 2부터 별표 22까지에서는 용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한사항을 규정하고 있습니다.
한편, ｢농어촌정비법｣ 제82조제1항에서는 시장·군수·구청장은 농어촌지역에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 농어촌 관광휴양단지를 지정하여 직접 개발하거나 같은 조 제2항에 따라 사업계획의 승인을 받은 자에게 개발하게 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시장·군수·구청장이 농어촌 관광휴양단지를 지정하거나 해제한 경우 또는 농어촌 관광휴양단지의 사업계획을 승인하거나 취소한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢농어촌정비법｣ 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 제8조제1항에서는 다른 법률에 따라 구역등을 지정하려면 그 구역등의 지정목적이 국토계획법에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 규정하고 있어, 다른 법률에 따라 구역등을 지정하려는 자가 원칙적으로 그 지정 당시를 기준으로 국토계획법에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 검토하고 그에 부합하도록 하여야 할 것이나, 국토계획법 제8조제1항에서는 지정목적 부합 여부를 판단하는 시점을 “다른 법률에 따른 구역등을 지정하려는 때”로 규정하면서 그 기준이 되는 국토계획법상의 용도지역등을 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 때 해당 지역에 이미 지정되어 있는 용도지역등으로 한정하고 있지는 아니하므로 다른 법률에 따라 구역등을 지정할 때 반드시 해당 지역에 이미 정하여진 국토계획법상의 용도지역등만의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다고 단정하기는 어렵습니다.
그리고, 국토계획법 제8조제1항의 입법 목적은 유사한 지역·지구등이 중복 지정되지 아니하도록 국토계획법에 따른 용도지역등의 목적에 맞추어 다른 법률에 따른 지구등을 지정하도록 하고, 다른 법률에 따른 구역등의 지정에 따라 토지 이용을 조정하여 관리하기 위한 것인바(1982.12.31. 법률 제3642호로 개정되어 1983.2.1. 시행된 국토이용관리법 개정이유서, 2002.2.4. 법률 제6655호로 개정되어 2003.1.1. 시행된 국토의계획 및 이용에 관한 법률 국회심사보고서 참조), 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시에는 그 구역등의 지정목적이 국토계획법상 용도지역등의 지정목적에 부합하지는 않았으나, 그 후 다른 법률에 따른 구역등의 지정에 부합하도록 국토계획법상의 용도지역등을 변경하거나 변경을 협의하는 과정에 있는 경우 등에는 다른 법률에 따른 구역등의 지정이 국토계획법상 용도지역등의 변경 전에 이루어졌다는 이유만으로 국토계획법 제8조제1항이 적용되지 않는다고 보기는 어려우므로 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시의 국토계획법상 용도지역등만을 기준으로 지정목적에 부합하는지를 판단할 것이 아니라 다른 법률에 따른 구역등의 지정에 따라 그 후 변경하려는 국토계획법의 용도지역등의 지정목적에도 부합하는지 여부를 함께 판단하는 것이 국토계획법 제8조제1항의 입법 취지에 보다 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
다음으로, 국토계획법 제8조제1항의 문언과 입법 취지를 종합하여 ｢농어촌정비법｣에 따른 농어촌 관광휴양단지를 지정하는 경우에 대해 살펴보면, ｢농어촌정비법｣에 따른 농어촌 관광휴양단지를 시장·군수·구청장 외의 자가 개발하려면 ① 농어촌 관광휴양단지 사업계획을 작성하여 시장·군수·구청장에게 농어촌 관광휴양단지 지정 신청을 하고, ② 농어업농어촌 및 식품산업정책심의회 심의를 거쳐 농어촌 관광휴양단지 지정 및 고시가 되면, 사업을 시행하려는 자의 사업계획 승인신청에 따라 관계기관 협의 등을 거쳐 ｢건축법｣상의 건축허가 등 인허가 의제와 사업계획 승인이 이루어지고, 그 후 공사 착수 등 농어촌 관광휴양단지 사업이 시행되는 등의 일련의 절차를 거치게 되는바(｢농어촌정비법｣ 제82조, 제106조, 116조, 같은 법 시행령 제71조부터 제73조까지의 규정 등 참조), ｢농어촌정비법｣에서는 농어촌 관광휴양단지를 지정할 때 그 지정 대상을 국토계획법상 특정한 용도지역등으로 한정하지 않고 있고, 농어촌 관광휴양단지 사업추진을 위하여 국토계획법상 용도지역등의 변경이 필요한 경우 그 변경을 반드시 농어촌 관광휴양단지 지정 전에 하여야 한다는 등 그 시점이나 절차상의 제한 규정을 두고 있지 않습니다.
그렇다면, ｢농어촌정비법｣에 따른 농어촌 관광휴양단지사업의 경우에는 농어촌 관광휴양단지 지정 후 국토계획법상 용도지역등을 농어촌 관광휴양단지에 부합하게 변경하는 것이 가능하다고 할 것이고, 이 사안과 같이 다른 법률에 따른 구역등의 지정과 그 구역등에서 이루어지는 사업에 대한 시행인가 등이 별도의 절차로 단계적으로 진행되는 경우 에 다른 법률에 따른 구역등의 지정이 있었다고 하더라도 그 사업시행을 위해 필요한 요건을 갖추지 못한 경우 등에는 사업시행인가 등이 이루어지지 않을 것인바, ｢농어촌정비법｣상 농어촌 관광휴양단지에서 이루어지는 농어촌 관광휴양단지 사업의 시행을 위하여 국토계획법에 따른 용도변경이 필요하다면 반드시 농어촌 관광휴양단지 지정 전이나 지정과 동시에 국토계획법에 따른 용도지역등으로 변경하여야 하는 것만은 아니고, ｢건축법｣에 따른 건축허가 등 사업시행에 필요한 인·허가가 의제되는 사업계획승인을 기준으로 그 전까지 그에 맞는 용도지역등으로 변경을 하는 것도 가능하다는 점에 비추어 볼 때, 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 경우, 그 지정 당시의 국토계획법상 용도지역등 뿐만 아니라 그 지정에 따라 변경하려는 용도지역등의 지정목적도 고려하여야 할 것입니다.
한편, 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 다른 법률에 따른 구역등 지정에 따라 변경하려는 용도지역등이 포함되는 것으로 해석할 경우 유사한 지역, 지구 등이 중복적으로 지정되게 되는 결과가 발생하거나 서로 상충하는 지역, 지구 등이 지정되어 그 행위제한 등이 충돌되는 등의 혼란이 초래될 수 있으므로 다른 법률에 따른 구역등을 지정할 당시의 국토계획법상의 용도지역등만을 기준으로 그 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하여야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 다른 법률에 따른 구역등 지정 당시의 국토계획법상 용도지역등의 지정목적에 부합되지 않는 상태가 그 구역등 지정 당시의 예상과 달리 사업의 진전에 맞추어 용도지역등 변경을 통해 해소되지 못하게 되는 경우에는 결국 그 구역등에서 시행되는 사업의 시행인가 요건 등을 구비하지 못하게 되어 구역등 지정의 목적 달성이 불가능해지고, 결국 국토계획법상의 용도지역등의 지정목적에 부합되지 않게 지정된 구역등의 지정이 해제된다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하다고 할 수 없을 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢농어촌정비법｣ 제82조에 따라 토지이용에 관한 구역등에 해당하는 농어촌관광휴양단지를 지정하려는 경우 그 지정목적이 국토계획법 제8조제1항에 따른 용도지역등의 지정목적에 부합하는지 여부를 판단하는 기준이 되는 국토계획법상 용도지역등에 농어촌관광휴양단지 지정 당시의 것 뿐만 아니라 농어촌 관관휴양단지 지정에 따라 변경하려는 용도지역등도 포함될 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 16-0653, 2017.02.24.】