<질의요지>
｢옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률｣(이하 “옥외광고물법”이라 함) 제5조제1항제2호에서는 누구든지 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등(옥외광고물 또는 게시시설을 말함. 이하 같음)”을 표시하거나 설치하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항에서는 시장 등은 같은 법 제5조를 위반한 광고물등에 대해서는 관리자 등에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치 등을 하도록 명하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제18조제1호에서는 지하도·지하철역·철도역·공항 또는 항만의 시설 내부에 표시하는 교통시설 이용 광고물의 경우에는 그 시설의 관할청이 시설 외부에서 광고내용이 보이지 않도록 표시방법을 따로 정할 수 있고, 이 경우 옥외광고를 통한 수익에 치중하여 이용자의 편의, 도시미관을 해치거나 위해 방지에 소홀하지 않도록 하여야 한다고 규정하고 있는바,
｢옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령｣(이하 “옥외광고물법 시행령”이라 함) 제18조제1호에 따라 설치된 교통시설 이용 광고물이 교통수단이나 이용자의 안전을 해치지는 않으나 “도시미관을 해치는” 광고물등에 해당하는 경우, 옥외광고물법 제5조제1항제2호의 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”에 해당한다고 볼 수 있는지?
[질의 배경]
행정자치부는 교통시설 내부에 설치하여 외부에서는 광고내용이 보이지 않도록 설치하는 교통시설 이용 광고물이 도시미관을 해친다고 판단되는 경우 이를 ｢옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률｣ 제5조제1항제2호의 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”에 해당한다고 볼 수 있는지를 명확히 하기 위해 법령해석을 요청함.
<회 답>
옥외광고물법 시행령 제18조제1호에 따라 설치된 교통시설 이용 광고물이 교통수단이나 이용자의 안전을 해치지는 않으나 “도시미관을 해치는” 광고물등인 경우에는 옥외광고물법 제5조제1항제2호의 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”에 해당한다고 볼 수 없습니다.
<이 유>
옥외광고물법 제5조제1항제2호에서는 누구든지 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”을 표시하거나 설치하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조제1항에서는 시장 등은 같은 법 제5조를 위반한 광고물등에 대해서는 관리자 등에게 그 광고물등을 제거하거나 그 밖에 필요한 조치 등을 하도록 명하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 시장 등은 같은 조제1항에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 시장등은 ｢행정대집행법｣에 따라 해당 광고물등을 제거하거나 필요한 조치를 하고 그 비용을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 옥외광고물법 제10조의3제1항 본문에서는 시장 등은 같은 법 제10조제1항에 따른 명령을 받은 후 그 조치 기간 내에 이행하지 아니한 관리자 등에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 500만원 이하의 이행강제금을 부과·징수할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제18조제3호에서는 같은 법 제5조제1항을 위반하여 광고물등을 표시하거나 설치한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 옥외광고물법 시행령 제2조제1항제1호에서는 지하도, 철도역, 지하철역, 공항, 항만, 고속국도를 “교통시설”로 규정하고 있고, 같은 영 제3조제12호에서는 교통시설에 문자·도형 등을 표시하거나 목재·아크릴·금속재·디지털 디스플레이 등의 게시시설을 설치하여 표시하는 광고물을 “교통시설 이용 광고물”로 규정하고 있으며, 같은 영 제4조제1항제8호에서는 같은 영 제3조제12호에 따른 교통시설 이용 광고물은 옥외광고물법 제3조제1항 전단에 따라 허가를 받아 표시 또는 설치하여야 하되, 지하도·지하철역·철도역·공항 또는 항만의 시설 내부에 표시하는 것은 허가 대상에서 제외하도록 규정하고 있습니다.
또한, 옥외광고물법 시행령 제18조제1호에서는 지하도·지하철역·철도역·공항 또는 항만의 시설 내부(이하 “교통시설의 내부”라 함)에 표시하는 교통시설 이용 광고물의 경우에는 그 시설의 관할청이 시설 외부에서 광고내용이 보이지 않도록 표시방법을 따로 정할 수 있고, 이 경우 옥외광고를 통한 수익에 치중하여 이용자의 편의, 도시미관을 해치거나 위해 방지에 소홀하지 않도록 하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 옥외광고물법 시행령 제18조제1호에 따라 설치된 교통시설 이용 광고물이 교통수단이나 이용자의 안전을 해치지는 않으나 “도시미관을 해치는” 광고물등에 해당하는 경우, 옥외광고물법 제5조제1항제2호의 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”에 해당한다고 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 옥외광고물법 시행령 제18조제1호에서는 교통시설의 내부에 설치하여 외부에서는 광고 내용이 보이지 않도록 표시하는 교통시설 이용 광고물의 표시방법은 그 시설의 관리청이 따로 정할 수 있도록 허용하면서, 이러한 경우에도 옥외광고를 통한 수익에 치중하여 이용자의 편의, 도시미관을 해치거나 위해 방지에 소홀하지 않도록 하여야 한다고 규정하고 있으나, 이를 위반한 광고물에 대해 어떠한 조치를 할 수 있는지 여부에 대해서는 옥외광고물법령에서 별도로 규정하고 있지 않은바, 이러한 광고물을 옥외광고물법 제5조제1항제2호에서 규정하고 있는 금지광고물등의 하나인 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”에 포함시켜 같은 법 제10조에 따른 시정조치 등의 대상이 되게 하거나 같은 법 제18조에 따른 벌칙의 부과 대상이 되게 하려면 적어도 옥외광고물법 제5조제1항제2호의 “교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있다”라는 의미에 같은 법 시행령 제18조제1호 후단의 “도시미관을 해친다”는 의미가 포함될 수 있어야 할 것입니다.
그런데, 일반적으로 “미관”이란 “아름답고 훌륭한 풍경”을, “안전”이란 “위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없음, 또는 그런 상태”를 각각 의미하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조), “도시미관”이란 “도시의 아름답고 훌륭한 풍경”을 말하는 심미적 개념으로서, “교통수단이나 이용자들의 통행과정에서 위험이 생기거나 사고가 날 염려가 없는 상태”를 일컫는 “교통수단의 안전과 이용자의 통행안전”과는 상이한 개념이라 할 것이고, 옥외광고물법 시행령 제18조제1호 후단에서도 도시미관을 해치지 않도록 해야 한다는 내용과 위해 방지에 소홀하지 않도록 해야 한다는 내용이 병렬적으로 규정되어 있는 점에 비추어 보면, 옥외광고물법 제5조제1항제2호의 “교통수단의 안전과 이용자의 통행안전”이라는 개념에 도시미관을 해치지 않아야 한다는 내용이 포함된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 옥외광고물법은 옥외광고물의 표시·설치 등에 관한 사항과 옥외광고물의 질적 향상을 위한 기반 조성에 필요한 사항을 정함으로써 안전하고 쾌적한 생활환경을 조성하고 옥외광고산업의 경쟁력을 높이는 데 이바지함을 목적으로 하므로(제1조), 교통시설 내부에 무분별하게 난립되는 광고물등이 도시미관을 해치는 경우에도 같은 법 제5조에 따른 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등에 포함된다고 보아 같은 법 제10조에 따른 조치의 대상이 되게 할 필요가 있다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 옥외광고물법 제5조제1항제2호는 교통시설 내부에 설치되는 광고물의 관리가 해당 관리청에 위임되어 관리청마다 다르게 집행되고 있는 상황에서 해당 규정이 2016년 1월 6일 법률 제13726호로 개정되어 2016년 7월 7일 시행되기 전에는 “도로교통 안전”을 해칠 우려가 있는 광고물등이라는 모호한 표현을 사용함으로 인하여 승객안전에 위해가 가해질 수 있는 광고물등을 실효적으로 규제할 수 없었던 점을 고려하여 “도로교통 안전”을 해칠 우려가 있는 광고물등이라는 표현을 “교통수단의 안전과 이용자의 통행안전”을 해칠 우려가 있는 광고물등으로 보다 명확히 규정한 것이라는 점에 비추어 볼 때(의안번호제1915218호 옥외광고물 등 관리법 일부개정법률안 의안원문 참조), 옥외광고물법 제5조제1항제2호에서 “교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”을 금지광고물로 규정한 것은 승객들의 “안전에 위해를 가할 수 있는” 광고물을 보다 명확하게 금지하려는 취지이지, 도시미관을 해치는 광고물까지 포함하여 금지하려는 취지는 아니라고 할 것입니다.
또한, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안되는바(대법원 2013.12.12. 판결 2011두3388 판결례 참조), 옥외광고물법 제5조는 특정 광고물의 표시나 설치를 금지하는 것에 그치지 않고, 이를 위반한 광고물에 대해서는 제거조치나 명령(제10조제1항)뿐만 아니라, 대집행(제10조제2항), 이행강제금의 부과·징수(제10조의3제1항), 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금(제18조제1항제3호)에 처할 수 있는 등 각종 침익적 행정행위의 근거가 되는 규정이고, 같은 법 제2조의2에서도 같은 법을 적용할 때에는 국민의 정치활동의 자유 및 그 밖의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 아니하도록 주의하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 옥외광고물법 제5조에서 규정하고 있는 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전의 의미에 도시미관을 해치는 경우까지 포함된다고 해석하는 것은 문언의 의미를 벗어나 행정행위의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확장해석 하는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 옥외광고물법 시행령 제18조제1호에 따라 설치된 교통시설 이용 광고물이 교통수단이나 이용자의 안전을 해치지는 않으나 “도시미관을 해치는” 광고물등인 경우에는 옥외광고물법 제5조제1항제2호의 “그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등”에 해당한다고 볼 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0407, 2016.10.17.】