<질의요지>
「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」 제2조의2제2항에서는 공공기관의 장이 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하여야 하는 물품이나 용역의 계약 상대자를 결정하는 경우에 중소기업자간 경쟁제품에 대한 입찰 시 중소기업자의 계약이행능력을 심사하여 계약 상대자를 정하도록 하고 있는 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제2항만을 준용하도록 규정하고 있는바,
공공기관의 장이 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하여야 하는 물품의 계약 상대자를 결정하는 경우, 명시적인 준용규정이 없더라도 중소기업자 간 경쟁제품 중 물품의 계약 상대자를 결정할 때 적용되는 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제4항에 따른 「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사 세부기준」(중소기업청고시 제2016-18호)까지 준용되는지?
[질의 배경]
중소기업청에서는 그동안 중소기업자간 경쟁제품이 아닌 일반물품에 대한 우선조달계약 시에도 그 계약 상대자를 결정할 때 중소기업자간 경쟁제품의 계약 상대자를 결정할 때 적용되는 「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사 세부기준」(중소기업청 고시 2016-18호)을 준용하도록 민원회신 등을 해왔으나, 명시적인 규정이 없는데도 위 고시를 적용하는 것은 적절치 않다는 민원이 제기되자 이를 명확히 하기 위하여 법령해석을 요청함.
<회 답>
공공기관의 장이 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하여야 하는 물품의 계약 상대자를 결정하는 경우, 중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 계약 상대자를 결정할 때 적용되는 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제7조제4항에 따른 「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사 세부기준」(중소기업청고시 제2016-18호)까지 준용되는 것은 아닙니다.
<이 유>
「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 “판로지원법”이라 함) 제4조제2항에서는 공공기관의 장은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 기획재정부장관이 고시한 금액 미만의 물품 및 용역(판로지원법 제6조제1항에 따라 중소기업청장이 지정한 중소기업자간 경쟁 제품은 제외함)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조의2제1항 각 호 외의 부분에서는 공공기관의 장이 판로지원법 제4조제2항에 따라 중소기업자와 우선적으로 체결하여야 하는 조달계약(이하 “우선조달계약”이라 함)은 같은 항 각 호의 방법에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항 각 호에 따라 계약 상대자를 결정할 때에는 판로지원법 제7조제2항과 같은 법 시행령 제7조제3항 및 제4항을 준용하고, 같은 조제1항제3호 단서에 따라 조달계약을 체결할 때에는 같은 조제8조제4항을 준용한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 판로지원법 제7조제1항에서는 공공기관의 장은 중소기업자간 경쟁제품에 대하여는 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 중소기업자만을 대상으로 하는 제한경쟁 또는 지명경쟁(이하 “중소기업자간 경쟁”이라 함) 입찰에 따라 조달계약을 체결하도록 규정하고 있고, 같은 조제2항 본문에서는 공공기관의 장은 같은 조제1항에 따른 중소기업자간 경쟁 입찰에서 적정한 품질과 납품 가격의 안정을 위하여 중소기업자의 계약이행능력을 심사하여 계약상대자를 결정하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조제4항 전단에서는 중소기업청장은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 같은 조제2항 본문에 따른 계약이행능력에 대한 세부심사기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 「중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사 세부기준」(중소기업청 고시 제2016-18호, 이하 “세부기준고시”라 함) 제2조에서는 같은 기준에 따른 심사는 판로지원법 제6조에 따라 중소기업청장이 지정하는 중소기업자간 경쟁제품 중 물품에 대한 계약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정하는 입찰을 대상으로 한다고 규정하고 있으며, 그 밖에 세부기준고시에서는 계약이행능력 심사의 배점기준 및 평가기준(제4조), 적용기준(제5조), 평가방법(제6조) 등을 규정하고 있는바,
이 사안은 공공기관의 장이 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하여야 하는 물품의 계약 상대자를 결정하는 경우, 명시적인 준용규정이 없더라도 중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 계약 상대자를 결정할 때 적용되는 판로지원법 제7조제4항에 따른 세부기준고시까지 준용되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 판로지원법 시행령 제2조의2제2항에서는 공공기관의 장이 우선조달계약을 체결하여야 하는 물품 또는 용역의 계약 상대자를 결정할 때 판로지원법 제7조제2항과 같은 영 제7조제3항 및 제4항을 준용한다고만 규정하고 있고, “판로지원법 제7조를 준용한다” 또는 “중소기업자간 경쟁제품의 계약이행능력 심사의 예에 따른다” 등 세부기준고시 준용 여부를 명시적으로 정하고 있지는 아니한바, 일반적으로 법령에서 “준용”이란 “특정 조문을 그와 성질이 유사한 규율 대상에 대해 그 성질에 따라 다소 수정하여 적용”한다는 의미로 준용의 대상은 특정 법령에 명시된 규정에 한정된다는 점에 비추어 볼 때(법제처 2011.10.27. 회신 11-0492 해석례 참조), 판로지원법 시행령 제2조의2제2항에서 판로지원법 제7조제2항만을 준용하고 있는 것은, 우선조달계약 물품의 계약 상대방을 결정할 때에 그 상대방을 결정하는 방법으로 계약이행능력을 심사하도록 하면서 그 심사에 적용되는 세부기준고시까지 준용하려는 것이라기보다는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제42조제2항 등에 따라 예외적으로 최저가 낙찰이 적용되는 경우에도 우선조달계약 물품이나 용역에 대해서는 일정수준 이상의 납품가격을 보장하고 참여 중소기업자를 보호하려는 취지로 계약이행능력을 심사하여 계약 상대방을 결정하도록 하는 내용만을 준용하도록 한 것으로 이해하여야 할 것입니다.
그리고, 중소기업자간 경쟁제도는 중소기업자가 직접 생산·제공하는 제품으로서 판로확대가 필요하다고 인정되는 일정한 제품을 특별히 중소기업자간 경쟁제품으로 지정하고, 그 계약 등에 적용되는 별도의 계약이행능력 평가 기준과 직접 생산·제공 기준 등을 두어 중소기업자의 판로확대 등을 도모하기 위한 제도인 데 비하여, 우선조달계약제도는 중소기업제품의 구매촉진을 위하여 중소기업자간 경쟁제품이 아닌 물품 또는 용역을 대상으로 하여 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하도록 하는 제도라 할 것이므로 중소기업자간 경쟁제도와 우선조달계약제도는 그 대상과 제도의 취지 등에 차이가 있다고 할 것입니다. 그렇다면, 우선조달계약은 일반 물품 또는 용역을 대상으로 한다는 점에서 그 실질이 일반 물품 또는 용역에 대한 조달계약과 동일한 측면이 있다고 볼 수 있고, 이러한 우선조달계약의 낙찰자 결정을 일반적인 조달계약과 달리 볼 특별한 사정이 있다고 볼 수 없으므로, 중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 낙찰자를 결정하는 데 적용되는 세부기준고시가 중소기업자간 경쟁제품이 아닌 중소기업자와 우선조달계약을 체결하여야 하는 물품의 계약 상대방을 선정하는 경우에 대해서까지 준용된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
한편, 판로지원법 제7조제4항은 같은 조제2항에서 규정하고 있는 계약이행능력을 심사하기 위해 필요한 기준을 정하도록 한 것으로서 판로지원법 제7조제4항은 같은 조제2항에 당연히 종속되는 규정이므로 판로지원법 제7조제2항이 준용되는 경우 같은 조제4항과 그에 따라 고시된 세부기준고시까지 준용된다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 우선조달계약 물품의 계약이행능력 심사와 관련해서는 세부기준고시를 준용하지 않더라도 일반기준인 「조달청 물품구매적격심사 세부기준」(조달청 지침 제509호) 등이 적용될 수 있어서 우선조달계약의 계약 상대방을 결정할 때 세부적인 기준 및 절차를 적용할 수 있는바, 명시적인 준용규정이 없음에도 중소기업자간 경쟁제품의 계약방법에 관한 판로지원법 제7조제2항을 준용하고 있다고 하여 중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 계약 상대방을 결정할 때 적용되는 세부기준고시까지 당연히 준용된다고 할 수는 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공공기관의 장이 중소기업자와 우선적으로 조달계약을 체결하여야 하는 물품의 계약 상대자를 결정하는 경우, 중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 계약 상대자를 결정할 때 적용되는 판로지원법 제7조제4항에 따른 세부기준고시까지 준용되는 것은 아니라 할 것입니다.
※ 법령정비의견
중소기업자와 우선조달계약을 체결하여야 하는 물품의 계약 상대자를 결정하는 경우에도 중소기업자간 경쟁제품 중 물품의 계약 상대자를 결정할 때 적용되는 세부기준고시를 준용할 정책적 필요성이 있다면 그 준용 여부를 명확히 정비할 필요가 있고, 아울러 우선조달계약을 체결하여야 하는 제품에 대하여 중소기업자간 경쟁제품에 적용되는 세부기준고시나 일반물품의 계약이행능력을 심사할 때 적용되는 기준과 다른 기준을 마련할 정책적인 필요성이 있다면 별도의 법적 근거와 기준을 마련하는 방안을 검토할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0122, 2016.04.28.】