<질의요지>
「식품위생법 시행령」 제21조제2호에서는 즉석판매제조·가공업을 “총리령으로 정하는 식품을 제조·가공업소에서 직접 최종소비자에게 판매하는 영업”으로 규정하고 있는바,
「식품위생법 시행령」 제21조제2호에 따른 즉석판매제조·가공업자가 식품제조·가공업자 및 집단급식소 운영자에게 자신이 제조·가공한 식품을 판매할 수 있는지?
[질의 배경]
○ A방앗간은 「식품위생법 시행령」제25조제2호에 따라 즉석판매제조·가공업으로 영업신고를 한 업체로서, 고춧가루를 제조·가공하여 집단급식소 등에 판매하고 있음.
○ 전라북도에서는 즉석판매제조·가공업자인 A방앗간이 제조·가공한 고춧가루를 집단급식소 등에 판매하고 집단급식소 등에서 이를 원료로 사용하는 것이 「식품위생법」상 적법한지에 관한 의문이 있어 식품의약품안전처에 질의하였는데, 식품의약품안전처에서 식품제조·가공업자 및 집단급식소 운영자는 최종소비자가 아니라는 등의 이유로 적법하지 않다고 답변하자, 전라북도로부터 이를 통보받은 익산시가 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
「식품위생법 시행령」 제21조제2호에 따른 즉석판매제조·가공업자는 식품제조·가공업자 및 집단급식소의 운영자에게 자신이 제조·가공한 식품을 판매할 수 없습니다.
<이 유>
「식품위생법 시행령」 제21조제2호에서는 즉석판매제조·가공업을 “총리령으로 정하는 식품을 제조·가공업소에서 직접 최종소비자에게 판매하는 영업”으로 규정하고 있고, 같은 조제1호에서는 식품제조·가공업을 “식품을 제조·가공하는 영업”으로 규정하고 있으며, 「식품위생법」 제2조제12호에서는 집단급식소를 “영리를 목적으로 하지 아니하면서 특정 다수인에게 계속하여 음식물을 공급하는 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 곳의 급식시설로서 대통령령으로 정하는 시설”로 규정하고 있는바,
이 사안은 「식품위생법 시행령」 제21조제2호에 따른 즉석판매제조·가공업자가 식품제조·가공업자 및 집단급식소의 운영자에게 자신이 제조·가공한 식품을 판매할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「식품위생법」에서는 즉석판매제조·가공업의 영업상대방을 “최종소비자”로 정하고 있으나, “최종소비자”라는 용어의 의미를 별도로 명확하게 정의하고 있지는 않으므로, 그 용어의 의미는 식품위생법령의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.
이에 따라, “최종소비자”를 규정하고 있는 법령의 내용과 그 입법 취지를 살펴보면, “즉석판매제조·가공업”은 신선하고 기호에 맞는 식품을 선호하는 국민 식생활 양식의 변화에 부응하기 위하여 업소 내에서 직접 소비자에게 판매하는 영업형태를 기존의 “식품제조·가공업”에서 분리하여 신설한 업종으로서(1992.12.21. 대통령령 제13782호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「식품위생법 시행령」 개정이유서 참조), 영업상대방에 관하여 별다른 제한을 두지 않고 있는 식품제조·가공업의 경우와는 달리 「식품위생법 시행령」 제21조제2호에서 그 영업상대방을 “최종소비자”로 특별히 한정하고 있습니다. 또한, 「식품위생법 시행규칙」 제6조제2항에서는 각 호에서 영양표시 대상 식품에서 제외되는 식품을 열거하면서 제2호에서 “최종소비자에게 제공되지 아니하고 다른 식품을 제조·가공 또는 조리할 때 원료로 사용하는 식품”을 규정하고 있는데, 이는 “최종소비자에게 제공되는 식품”과 “다른 식품을 제조·가공 또는 조리할 때 원료로 사용하는 식품”이 서로 구별되는 개념임을 전제로 하고 있습니다.
위와 같이 「식품위생법 시행령」 제21조제2호에서 즉석판매제조·가공업의 영업상대방을 최종소비자로 한정하고 있는 점과 같은 법 시행규칙 제6조제2항제2호에서 “최종소비자에게 제공되는 식품”과 “다른 식품을 제조·가공 또는 조리할 때 원료로 사용하는 식품”을 개념적으로 구별하고 있는 점에 비추어 볼 때, 「식품위생법」상 “최종소비자”는 즉석판매제조·가공업소에서 직접 제조·가공한 식품을 단시간 내에 소비(섭취)할 목적으로 구매하는 일반적인 소비자만을 의미하는 것이고, 이를 다른 식품의 제조·가공 또는 조리에 사용하여 그 결과물을 제3자에게 제공 또는 판매하려는 목적으로 구매하는 「식품위생법」 제2조제10호에 따른 “영업자”나 같은 조제12호에 따른 “집단급식소”의 운영자까지 포괄하는 용어는 아니라고 보아야 할 것입니다.
그리고, 「식품위생법 시행규칙」 별표 14에서는 식품제조·가공업의 시설기준의 하나로 원료와 제품을 위생적으로 보관·관리할 수 있는 창고 및 식품을 운반하기 위한 운반시설에 관한 기준을 규정하고 있는 반면 즉석판매·제조가공업의 경우에는 영업의 특성상 보관이나 운반이 특별히 필요하지 않아 이에 관한 규정이 없고, 자가품질검사 기준을 정하고 있는 같은 시행규칙 별표 12 제6호의 가목에서는 식품제조·가공업자에 대해서 모든 식품에 대한 검사의무를 부과하고 있는 반면 같은 호 나목에서는 즉석판매제조·가공업자에 대해서 구매 후 즉석섭취가 전제되는 일부 식품에 대한 검사의무만 부과하고 있으며, 「식품위생법」 제37조제6항 및 같은 법 시행규칙 제45조에서는 제조방법설명서 및 유통기한 설정사유서 등을 첨부하여 품목제조의 보고를 할 의무를 식품제조·가공업자에게만 부과하고 있는 등, 식품위생법령에서는 즉석판매제조·가공업의 특수성을 고려하여 그 영업자에 대하여 식품제조·가공업자보다 상대적으로 완화된 시설 및 제품 관련 기준을 요구하고 있고 관련 의무도 경감시키고 있습니다.
그런데, 위와 같이 해당 업의 수행과 관련한 기준 및 의무가 상대적으로 완화되어 있음에도 불구하고 즉석판매제조·가공업의 경우에 일반적인 식품제조·가공업과 마찬가지로 다른 식품제조·가공업소 및 집단급식소에까지 납품을 할 수 있다고 본다면, 영업범위에 있어서 양 업종 간의 유의미한 차이가 없어져 「식품위생법」에서 양자를 특별히 구분하여 규정하고 있는 취지에 반하게 될 뿐만 아니라, 상대적으로 엄격한 기준 하에 관리되는 식품제조·가공업으로 등록해야 할 업체들이 즉석판매제조·가공업 신고만 한 채 영업을 하는 탈법적인 행태 및 그로 인한 위생상의 문제 등이 발생할 가능성을 배제할 수 없다고 할 것입니다.
또한, 「식품위생법 시행령」 제21조제5호나목4)에서는 다수의 사람들에게 식품을 제공하기 위한 급식시설인 집단급식소에 제공되는 식품의 위생적인 관리를 강화하고 식중독 사고와 같은 식품위생상의 위해를 예방하기 위하여 “집단급식소 식품판매업”을 별도의 영업으로 규정하고 있고(2007.12.13. 대통령령 제20448호로 일부개정되어 2008.3.14. 시행된 「식품위생법 시행령」 개정이유서 참조), 이와 같은 취지에 따라 같은 법 시행규칙 별표 14 제5호나목5)에서는 집단급식소에 제공되는 식품에 대한 보관·유통단계에서의 관리를 강화하기 위하여 식품제조·가공업의 경우와 마찬가지로 집단급식소 식품판매업에 대해서도 보관시설과 운반시설에 관한 시설기준을 정하고 있으며, 같은 시행규칙 별표 17 제4호에서는 집단급식소 식품판매업에 대하여 냉동식품의 보관이나 작업장에서 사용하는 기구의 오염방지 등 위생측면에 관한 가중된 준수사항을 요구하고 있습니다. 그런데, 즉석판매제조·가공업은 제조·가공한 식품에 대한 보관이나 유통단계를 상정하고 있는 업종이 아니어서 집단급식소 식품판매업과는 달리 보관·유통과 관련한 시설기준이나 준수사항을 별도로 규정하고 있지 아니한바, 이러한 점에 비추어 보더라도 즉석판매제조·가공업자가 집단급식소에 납품하는 것은 허용된다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「식품위생법」 제21조제2호에 따른 즉석판매제조·가공업자는 식품제조·가공업자 및 집단급식소의 운영자에게 자신이 제조·가공한 식품을 판매할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 15-0834, 2016.02.15.】