<질의요지>
입주자대표회의 등이 주택관리업자나 사업자를 선정하기 위하여 경쟁입찰을 하는 경우, ｢주택관리업자 및 사업자 선정지침｣(국토교통부고시 제2014-393호) 별표 1 제2호에 따른 내역입찰이나 부대입찰의 방법을 따르지 않으면 ｢주택법 시행령｣ 제52조제4항 또는 제55조의4제1항을 위반하는 것인지?
※ 질의배경
○ 민원인은 관리주체 등이 경쟁입찰의 방법으로 사업자를 선정하는 경우에 내역입찰이나 부대입찰의 방법을 반드시 사용하여야 하는지를 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 경쟁입찰에 부대되는 입찰방법은 의무적으로 사용해야 하는 것은 아니라고 회신한바, 이에 이의가 있어 직접 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
입주자대표회의 등이 주택관리업자나 사업자를 선정하기 위하여 경쟁입찰을 하는 경우, ｢주택관리업자 및 사업자 선정지침｣(국토교통부고시 제2014-393호) 별표 1 제2호에 따른 내역입찰이나 부대입찰의 방법을 따르지 않았다 하더라도 ｢주택법 시행령｣ 제52조제4항 또는 제55조의4제1항을 위반하는 것은 아닙니다.
<이 유>
｢주택법｣ 제43조제1항·제3항·제7항 및 같은 법 시행령 제52조제4항에서는 입주자 등이 관리방법을 주택관리업자에게 위탁하여 관리하기로 결정하는 경우에는 국토교통부장관이 고시하는 경쟁입찰의 방법으로 주택관리업자를 선정하도록 규정하고 있고, ｢주택법｣ 제45조제5항 및 같은 법 시행령 제55조의4제1항에서는 관리주체 또는 입주자대표회의가 관리비, 사용료, 하자보수보증금 등을 집행하기 위하여 사업자를 선정하는 경우에는 국토교통부장관이 고시하는 경쟁입찰의 방법으로 하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제101조제3항제7호의2에서는 이러한 경쟁입찰의 방법을 위반하여 주택관리업자 또는 사업자를 선정한 자에게는 5백만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토교통부 고시인 ｢주택관리업자 및 사업자 선정지침｣(이하 “선정지침”이라 한다) 제3조제1항 및 별표 1에서는 주택관리업자나 사업자를 선정하기 위한 입찰의 종류 및 방법을 규정하면서, 같은 표 제1호에서는 공개경쟁입찰의 종류를 “일반경쟁입찰”, “제한경쟁입찰”, “지명경쟁입찰”로 규정하고 있고, 같은 표 제2호에서는 경쟁입찰에 부대되는 입찰방법으로 “내역입찰”과 “부대입찰”을 규정하고 있는바,
이 사안은 입주자대표회의 등이 주택관리업자나 사업자를 선정하기 위하여 경쟁입찰을 하는 경우, 반드시 선정지침 별표 1 제2호에 따른 내역입찰이나 부대입찰의 방법으로 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢주택법 시행령｣ 제52조제4항 및 제55조의4제1항에서는 “국토교통부장관이 고시하는 경쟁입찰의 방법으로 주택관리업자 또는 사업자를 선정”하도록 하고 있고, 이에 따라 국토교통부 고시인 선정지침 별표 1 제1호에서는 주택관리업자 등을 선정하기 위한 경쟁입찰의 방법으로 “일반경쟁입찰”, “제한경쟁입찰”, “지명경쟁입찰”을 규정하고 있으므로, 법령에서 국토교통부 고시로 정하도록 한 경쟁입찰의 방법은 “일반경쟁입찰”, “제한경쟁입찰”, “지명경쟁입찰”을 말한다고 할 것입니다.
그리고, 선정지침 별표 1에서는 공개경쟁입찰의 방법(제1호) 외에 경쟁입찰에 부대되는 입찰방법(제2호)을 규정하고 있는바, 공개경쟁입찰의 방법(제1호)과 구분하여 “경쟁입찰에 부대되는 입찰방법”으로서 “내역입찰”과 “부대입찰”을 정하고 있는 점, “부대하다”는 사전적으로 “주가 되는 것에 곁달아서 덧붙임”을 의미하는 점 등을 고려해 볼 때(국립국어원 표준국어대사전 참조), “경쟁입찰의 방법”과 “부대되는 입찰방법”이 모두 주택관리업자 등을 선정하기 위한 강제규정으로서 같은 효력을 가진다고 보기도 어렵습니다.
한편, 주택관리업자 등이 경쟁입찰에 응하는 경우에 서류 제출방법을 살펴보면, 공사나 용역의 총액만을 적어 입찰서를 제출하는 방법(이하 “총액입찰”이라 함)이 있고, 입찰서를 제출하면서 관리주체가 미리 공종별로 목적물의 물량을 표시하여 배부한 내역서에 단가와 금액을 적은 산출내역서를 함께 제출하도록 하는 방법(내역입찰) 등이 있는바, 선정지침 별표 1 제2호에서 “부대되는 입찰방법”으로 “총액입찰”을 별도로 규정하고 있지 않은 것은 실무상 대부분의 경쟁입찰이 “총액입찰”의 방법으로 이루어지고 있고, 총액입찰의 경우 별도의 부대되는 서류 제출이 필요하지 않기 때문에 이를 별도로 규정하지 않은 것으로 이해되며, “총액입찰”의 방법으로 경쟁입찰을 할 수 없다는 의미는 아니라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 입주자대표회의 등이 주택관리업자나 사업자를 선정하기 위하여 경쟁입찰을 하는 경우, ｢주택관리업자 및 사업자 선정지침｣ 별표 1 제2호에 따른 내역입찰이나 부대입찰의 방법을 따르지 않았다 하더라도 ｢주택법 시행령｣ 제52조제4항 또는 제55조의4제1항을 위반하는 것은 아닙니다.
※ 법령정비 의견
주택법령에서 주택관리업자 등을 선정하는 경우 국토교통부장관이 고시하는 경쟁입찰의 방법을 따르도록 하고 있고, 국토교통부 고시인 선정지침 별표 1에서는 “공개경쟁입찰”과 “경쟁입찰에 부대되는 입찰방법”을 각각 규정하고 있는바, “경쟁입찰에 부대되는 입찰방법”이 주택법령에서 위임하고 있는 경쟁입찰의 방법에 포함되는지 분명하지 않아 해석상 혼란이 발생할 여지가 있습니다. 따라서 해당 규정의 취지를 고려하여 “총액입찰”의 방법을 사용할 수 있도록 명시하거나, 혹은 “부대되는 입찰방법”이 단순히 임의적인 규정이라면 해당 규정을 삭제하는 등의 방법으로 선정지침 별표 1 제2호를 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0807, 2015.01.13.】