<질의요지>
지방자치단체가 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 제5조에 따라 지정·고시된 출연기관에 출연할 수 있는지?
※ 질의배경
○ 경기도는 도 소유의 일반재산인 서울대학교 구 농업생명대 부지(약 152천㎡, 건물 22동)를 경기도가 설립한 경기문화재단에 출연하고자 하는바, 이러한 현물 출연이 ｢지방재정법｣ 등에 근거하여 가능한지 여부를 행정자치부에 질의함.
○ 행정자치부는 ｢공유재산 및 물품 관리법｣, ｢지방재정법｣, ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 등 현행 법령상 현물 출연이 불가능하다고 회신하자, 이에 경기도에서 법령해석을 요청함.
<회 답>
지방자치단체는 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 제5조에 따라 지정·고시된 출연기관에 출연할 수 없습니다.
<이 유>
｢공유재산 및 물품관리법｣(이하 “공유재산법”이라 함) 제28조제1항에서는 일반재산은 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣(이하 “지방출자출연법”이라 함) 제4조제1항에서는 지방자치단체는 문화, 예술 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업 등 을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하는 등의 방식으로 ｢민법｣ 등에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제5조에서는 행정자치부장관은 같은 법 제2조에 따라 이 법의 적용 대상이 되는 출자·출연 기관을 새로 지정하여 고시하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제20조제1항에서는 지방자치단체는 제4조제1항 각 호의 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 해당 출자·출연 기관에 출자금·출연금 또는 보조금을 교부할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지방자치단체가 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출연기관에 출연할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 지방자치단체가 소유하는 일반재산의 관리와 처분에 관해서는 이를 일반적으로 규율하고 있는 공유재산법이 적용되는바, 공유재산법 제28조제1항에서는 “일반재산은 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다”라고 규정하여 지방자치단체 소유의 재산 중 일반재산의 처분방식에 관해 규정하고 있습니다. 그리고, 여기에서 말하는 “양여”란 “자기의 소유를 남에게 건네주는 행위”를 의미하고, 이러한 양여의 개념에는 “금품을 내어 도와줌” 또는 “어떤 사람이 자기의 의사에 따라 돈을 내거나 의무를 부담함으로써 재산상의 손실을 입고 남의 재산을 증가시키는 일”을 뜻하는 “출연”의 의미가 포함된다고 할 것입니다(국립국어원 표준국어대사전 참조). 따라서, 지방자치단체가 일반재산을 출연하고자 하는 경우에도 일응 공유재산법 제28조제1항에서 규정하고 있는 양여의 방식에 의하여야 하고, 이 경우 일반재산의 양여에 대한 요건과 절차를 구체적으로 정하고 있는 같은 법 제40조 및 같은 법 시행령 제46조가 적용된다고 할 것입니다.
그런데, 공유재산법 제2조의2에서는 “공유재산 및 물품의 관리·처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따른다”라고 규정하고 있으므로, 다른 법률에 특별한 규정이 있다면 그에 따를 수 있을 것입니다.
다만, 공유재산법 제40조 및 같은 법 시행령 제46조에서는 일반재산의 처분방식과 관련하여, 대부나 매각, 교환이나 그 밖의 처분방식과는 달리 양여의 요건과 절차를 비교적 엄격하게 규정하고 있고, 그 취지는 대부나 매각, 교환이나 그 밖의 처분방식과는 달리 양여는 대가없이 지방자치단체 소유의 재산을 처분하는 것이므로 지방 재정의 건전성 측면에서 이를 제한적으로 허용하려는 것으로 이해할 수 있습니다. 이처럼 공유재산법에서 일반재산의 양여를 다른 처분방식에 비해 엄격하게 규율하고 있는 입법취지를 고려할 때, 일반재산의 처분과 관련하여 공유재산법 제2조의2에 따른 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”로 보기 위해서는 공유재산법 제40조 및 같은 법 시행령 제46조를 배제하는 명시적인 규정이 있거나 적어도 그 규정의 해석상 공유재산법의 관련 규정을 배제하고 있다고 볼 수 있는 경우라야 할 것입니다.
그런데, 이와 관련하여 지방출자출연법의 출연과 관련된 규정들을 살펴보면, 지방출자출연법 제4조제1항 및 제20조제1항은 일정한 사업에 대하여 지방자치단체의 출자 및 출연을 허용하고 있을뿐, 구체적인 근거와 방법 등은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있어서, 지방출자출연법의 이러한 규정들을 공유재산법 제40조 및 같은 법 시행령 제46조를 배제하는 특별한 규정으로 보기는 어렵다고 할 것입니다. 따라서 지방출자출연법에 따라 출연을 하는 경우에도 공유재산법 제40조 및 같은 법 시행령 제46조에서 규정하고 있는 양여의 방식에 따라야 할 것입니다.
한편, 지방출자출연법 제4조제1항 또는 제20조제1항에 근거하여 현물로서의 일반재산을 출연하는 것이 가능하다는 주장이 제기될 수 있으나, 위에서 본 바와 같이 지방출자출연법 제4조제1항 또는 제20조제1항은 공유재산법의 출연 관련 규정들의 적용을 배제하는 특별한 규정에 해당한다고 보기 어려울뿐더러, 지방출자출연법 제20조제1항에서는 이미 설립된 재단법인에 대하여 출자금 또는 보조금을 교부할 수 있도록 규정하고 있으나, 출연의 대상을 현금으로 한정하고 있습니다. 또한 같은 법 제4조제1항에서는 재산의 “전액”을 출연할 수 있다고 표현하고 있는데, 출연의 대상이 현금이나 재산 또는 그 밖의 다른 유형인지를 불문하고 회계에서는 그 가치를 화폐적 단위인 금액으로 표시한다는 점에서, 여기서의 “재산의 전액”이란 공유재산 관리대장 등 장부에 기록된 해당 재산의 평가액을 의미하는 것이므로 현물로서의 일반재산도 출연 대상에 포함된다고 볼 수 있지만, 같은 항은 재단법인 설립 당시의 출연에 관한 규정으로서, 이 사안에서와 같이 이미 설립된 출연기관에 대한 출연은 같은 항의 적용을 받지 않는다는 점에서 이미 설립된 재단법인에 대해서는 일반재산을 현물로 출연할 수 없다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 지방자치단체는 해당 지방자치단체 소유의 일반재산을 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출연기관에 출연할 수 없습니다.
※ 법령정비 권고사항
출연기관에 대한 추가적인 현물 출연(양여)의 가능성 여부에 관하여 ｢공유재산 및 물품관리법｣, ｢지방재정법｣ 및 ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 등에 명확한 규정을 두는 것은 물론 관계 법령 간 적용 관계를 명확히 규정할 필요가 있으며, ｢공유재산 및 물품관리법｣에서 일반재산의 양여의 요건과 절차를 매우 엄격하게 제한하고 있는바, 이 사안과 같이 노후화되고 관리되지 않는 일반재산의 경우에는, 해당 재산의 효율적 관리를 위한 방안[예 : 현물 출연(양여)의 요건을 완화]을 입법정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 14-0771, 2014.12.24.】