<질의요지>
「환경영향평가법」 제25조제1항에서 사업자는 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항 본문에서는 같은 조제1항에 따른 환경영향평가서 초안의 작성 및 주민 등의 의견 수렴 절차에 관하여는 같은 법 제12조 및 제13조를 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제13조제1항 본문에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공고·공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제5항에서는 같은 조제1항에 따른 설명회 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는 한편,
같은 법 시행령 제15조제2항 본문에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가 대상지역이 둘 이상의 시·군·구에 걸치는 경우에는 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 영 제39조제2항 본문에서는 사업자는 환경영향평가 대상사업(「환경영향평가법」 제22조제1항제1호부터 제18호까지의 사업을 말하며 도시의 개발사업, 산업입지 및 산업단지의 조성사업, 에너지 개발사업, 항만·도로·철도·공항의 건설사업 등이 이에 해당함.)이 둘 이상의 시·군·구에 걸치는 경우에는 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있는바,
환경영향평가 대상사업의 사업지역은 A시 관할이나 환경영향평가 대상지역은 A시와 B시에 걸치는 경우, 사업자는 A시에서 설명회를 개최해야 하는지, 아니면 A시와 B시에서 각각 설명회를 개최해야 하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 사업자는 A시에서 설명회를 개최해야 합니다.
<이 유>
먼저 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하여야 할 것(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데, 「환경영향평가법」 제25조제1항에서 사업자는 환경영향평가서 초안을 작성하여 주민 등의 의견을 수렴하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제6항에서는 제1항에 따른 환경영향평가서 초안의 작성방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제39조제2항에서 사업자는 환경영향평가 대상사업이 둘 이상의 시·군·구에 걸치는 경우에는 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있는바, 환경영향평가 대상이 되는 사업의 지역이 둘 이상의 시·군·구에 걸치지 않는 경우라면 사업자는 환경영향평가 대상사업이 시행되는 시·군·구에서만 설명회를 개최하면 된다고 해석하는 것이 문언의 통상적인 의미에 부합합니다.
그리고 전략환경영향평가는 「환경영향평가법」 제9조제1항에 따라 도시의 개발, 산업입지 및 산업단지 조성 등에 관한 계획을 수립하려는 경우 실시되는 평가로서, 같은 법 시행령 제11조제1항에 따라 전략환경영향평가서 초안에는 개발기본계획의 개요(제2호), 전략환경영향평가 대상지역(제4호) 등의 사항을 포함하여야 한다고 규정하고 있는 것과 달리, 환경영향평가는 같은 법 제22조제1항에 따라 도시의 개발사업, 산업입지 및 산업단지의 조성사업 등을 하려는 경우 실시되는 평가로, 같은 법 시행령 제34조제1항에서는 환경영향평가서 초안에 사업의 개요(제2호), 환경영향평가 대상사업의 시행으로 인해 평가항목별 영향을 받게 되는 지역의 범위 및 그 주변 지역에 대한 환경 현황(제3호) 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있는바, 두 평가는 각각 환경에 영향을 미치는 ‘계획’ 또는 ‘사업’을 수립·시행할 때에 실시되는 평가로서 그 성격이 다르고 평가서 작성 내용에도 차이가 있다는 점, 설명회 개최 대상에 대해서도 전략환경영향평가의 경우 ‘대상지역’을, 환경영향평가의 경우 ‘대상사업’을 각각 기준으로 두고 있는 점을 고려할 때, 환경영향평가법령의 규정체계상 환경영향평가에 관한 설명회 개최 대상이 되는 지역은 전략환경영향평에 관한 설명회 개최 대상과 구분하여 판단하여야 할 것입니다.
또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인데(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 환경영향평가 대상사업이 둘 이상의 시·군·구에 걸치지 않는 경우에도 환경영향평가 대상사업이 시행되는 시·군·구와 인접하고 있다는 이유로 사업이 시행되는 지역이 아닌 시·군·구에서까지 사업자가 추가로 설명회를 개최해야 한다고 해석하는 것은 사업자에게 법령상 규정하고 있지 않은 의무를 부과하는 것으로, 명시적인 규정이나 합리적인 근거 없이 규제의 대상을 확대하는 해석으로서 타당하지 않습니다.
한편 「환경영향평가법」 제25조제2항에서는 환경영향평가서 초안의 작성 및 주민 등의 의견 수렴 절차에 관하여는 같은 법 제13조를 준용한다고 규정하고 있고, 같은 조제1항에서는 개발기본계획을 수립하려는 행정기관의 장은 개발기본계획에 대한 전략환경영향평가서 초안을 공고·공람하고 설명회를 개최하여 해당 평가 대상지역 주민의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조제2항에서는 전략환경영향평가 대상지역이 둘 이상의 시·군·구에 걸치는 경우에는 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최하여야 한다고 규정하고 있으므로, 이 사안의 경우도 환경영향평가 대상지역이 둘 이상의 시·군·구에 걸친다는 것을 이유로 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최해야 한다는 의견이 있으나, 전략환경영향평가는 계획의 적정성이나 입지의 타당성을 검토하는 것이고, 환경영향평가는 구체적 사업을 대상으로 사업이 환경에 미치는 영향을 조사하여 해로운 영향의 저감방향을 마련하는 것으로, 각 평가 단계에서 수렴할 주민 의견의 대상이나 내용이 상이하다는 점(2009.3.31. 의안번호 제1804325호로 발의된 환경영향평가법 전부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조), 같은 법 제25조제2항에서는 준용 규정을 두면서 준용 시 바꾸어 적용할 부분을 구체적으로 규정하지 않았고, 같은 법 제13조제5항에서는 같은 조제1항에 따른 설명회 개최 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있는바, 환경영향평가와 관련한 의견 수렴을 위한 전제로서 설명회를 규정(법제처 2014.5.2. 회신 14-0133 해석례 참조)하기 위한 목적에서 준용한 것이지 설명회의 구체적인 대상·범위까지 준용된다고 보기는 어렵다는 점 등을 고려할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 사업자는 A시에서 설명회를 개최해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
「환경영향평가법」 제25조제2항에 따른 설명회를 개최하는 경우 환경영향평가 대상지역이 둘 이상의 시·군·구에 걸치는 경우에는 각각의 시·군·구에서 설명회를 개최하여야 하는지 여부를 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 25-0600, 2025.12.24.】