◆「토지이용규제 기본법」상 규정 없이 「농어촌정비법」에 따른 규정만으로 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 가능한지(「농어촌정비법」 제22조제1항 등 관련)
<질 의>
❍ 「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역·지구등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있는지?
<회 답>
❍ 「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역·지구등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우에도 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「농어촌정비법」 제22조제1항에서는 농어촌용수의 수질보전을 위하여 저수지 상류지역 중 대통령령으로 정하는 지역에서 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장(이하 “공장”이라고 함) 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지(이하 “산업단지”라고 함)를 설립할 수 없도록 제한하고 있고, 이에 따라 「농어촌정비법 시행령」 제29조제1호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 용도지역이 도시지역·계획관리지역인 경우로서 저수지 만수위(滿水位)로부터 수계상 상류 방향으로 유하거리(流下距離) 2킬로미터 이내인 지역은 공장 및 산업단지를 설립할 수 없도록 규정하고 있습니다.
❍ 한편, 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에서는 “지역·지구등”이란 지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가·허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지(토지와 연접한 해수면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 그 해수면을 포함함. 이하 같음)로서 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서는 지역·지구등의 지정(따로 지정 절차 없이 법령 또는 자치법규에 따라 지역·지구등의 범위가 직접 지정되는 경우를 포함함. 이하 같음)과 운영 등에 관하여 다른 법률에 제8조와 다른 규정이 있는 경우에는 이 법에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 법 제5조에서는 지역·지구등은 별표에 규정된 지역·지구등(제1호), 다른 법률의 위임에 따라 대통령령에 규정된 지역·지구등으로서 이 법의 대통령령에 규정된 지역·지구등(제2호), 다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구등으로서 국토교통부장관이 관보에 고시하는 지역·지구등(제3호) 외에는 신설(지역·지구등을 세분하거나 변경하는 것을 포함함. 이하 같음)할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조제2항에서는 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장이 지역·지구등을 지정하는 경우에는 지적이 표시된 지형도에 지역·지구등을 명시한 도면(이하 “지형도면”이라 함)을 작성하여 각각 관보와 해당 지방자치단체의 공보에 고시하도록 규정하고 있는바,
❍ 이 사안에서는 「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역·지구 등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있는지가 문제될 수 있습니다.
❍ 먼저, 「토지이용규제 기본법」과 「농어촌정비법」간의 관계를 살피건대 「토지이용규제 기본법」 제2조제1호에 따르면 지역·지구등이란 명칭에 관계 없이 개발행위를 제한하거나 토지 이용 등에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 같은 법 제5조 각 호에 규정된 것만 해당하는 것으로 규정되어 있고, 같은 법 제5조에 따르면 이 법의 규율을 받는 지역·지구등은 「토지이용규제 기본법」 별표, 같은 법 시행령 별표 및 국토교통부 고시(이하 “별표등”이라 함)에 규정이 되어야 하는데, 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호에 따른 공장 설립 제한 지역(이하 “공장설립제한지역”이라 함)은 토지의 이용과 관련된 것이기는 하나, 저수지 만수위를 기준으로 지역을 설정하도록 되어 있어 그 경계가 명확하게 확정되기 어렵기 때문에 「토지이용규제 기본법」에 따른 지역·지구등으로 관리하기 곤란하다는 점이 반영되어 별표등에 포함되지 아니하게 된 것으로 보이고, 이에 따라 현재에는 별표등에 규정되어 있지 않아 「토지이용규제 기본법」은 적용되지 아니한다고 할 것입니다(향후 법령개정으로 공장설립제한지역도 「토지이용규제 기본법」에 따른 지역·지구등에 추가하여 이 법에 따라 통합하여 관리하는 것은 별론이라고 할 것입니다).
❍ 한편, 「토지이용규제 기본법」 제5조는 별표등에 규정된 것 외에는 지역·지구등을 신설할 수 없도록 하고 있으므로, 별표등에 규정이 되어 있지 않은 경우 개별 법령에서 행위제한을 할 수 없는 것은 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있으나, 「토지이용규제 기본법」은 개별법에 산발적으로 규정된 토지이용과 관련된 규제를 체계적이고 효율적으로 관리하기 위하여 지역·지구등의 신설을 원칙적으로 제한하되, 같은 법 제2조제1호에서 별표등에 규정된 것만 지역·지구등에 해당한다고 규정함으로써 지역·지구등에 포섭된 토지 등에 대해서만 같은 법 제3조에 따라 같은 법 제8조에 따른 의견청취나 지형도면 작성·고시 등 절차적인 의무가 부과되고, 그에 따라 지역·지구등의 지정 효과와 연계되는 것일 뿐이고, 다른 법령상의 모든 행위제한 규정이 제5조의 규정으로 무효화되는 등 그 효과가 제한되는 것은 아니라고 할 것입니다.
❍ 따라서, 「토지이용규제 기본법」 제5조에 따른 지역·지구 등에 저수지 상류지역에서의 공장 설립 제한이 따로 규정되지 아니한 경우에도 「농어촌정비법」 제22조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제1호의 규정만으로 공장 설립을 제한할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 13-0291, 2013.09.17.】