◆ 농공단지의 일부 면적 변경이 국토해양부장관이 정하는 토지이용계획의 변경에 해당하는지(「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제7조제1항제3호 등 관련)
<질 의>
❍ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정·고시된 농공단지의 일부 면적(녹지시설용지)을 제외하려고 하는데, 그 제외되는 면적이 전체 농공단지 면적을 기준으로 산정하면 100분의 10 미만이나 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조제1항제1호에 따른 공공시설용지를 기준으로 산정하면 100분의 10 이상인 경우, 「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제7조제1항제3호에 따른 토지이용계획의 변경에 해당하게 되어 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조제2항 및 제10조제1항의 중요 사항 변경인지?
<회 답>
❍ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정·고시된 농공단지의 일부 면적(녹지시설용지)을 제외하려고 하는데, 그 제외되는 면적이 전체 농공단지 면적을 기준으로 산정하면 100분의 10 미만이나 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조제1항제1호에 따른 공공시설용지를 기준으로 산정하면 100분의 10 이상인 경우에는 「산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령」 제7조제1항제3호에 따른 토지이용계획의 변경에 해당하므로 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제8조제2항 및 제10조제1항의 중요 사항 변경에 해당한다고 할 것입니다.
[이 유]
❍ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제2조제7호의2에서는 “산업시설용지”를 공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설의 용지로 정의하고, 같은 조제8호라목에서는 “농공단지”를 「농어촌정비법」 제2조제1호에 따른 농어촌에 농어민의 소득 증대를 위한 산업을 유치·육성하기 위하여 제8조에 따라 지정된 산업단지로 규정하고 있습니다.
❍ 그리고, 산업입지법 제8조제1항에서 이러한 농공단지는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지정하도록 하고, 같은 조제2항에서는 시장·군수·구청장이 농공단지를 지정하려면 대통령령으로 정하는 서류와 도면을 첨부하여 시·도지사의 승인을 받도록 하며, “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경” 외에 승인받은 사항을 변경하려는 경우도 같다고 함에 따라, 같은 법 시행령 제10조제4항에서는 위 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”을 “제7조제1항 각호의 사항외의 사항의 변경”이라고 규정하고 있고,
❍ 산업입지법 제10조제1항 본문에서는 주민 등의 의견청취를 하여야 하는 경우로서 산업단지를 지정하거나 “대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경”하려는 경우로 정하면서, 해당 “중요 사항”인지 여부는 같은 법 시행령 제7조제1항 각 호를 기준으로 판단하도록 하고 있습니다.
❍ 이와 같이 산업입지법 제8조제2항에 따른 변경승인이나 같은 법 제10조제1항 본문에 따른 주민 등의 의견청취 대상인지를 판단하는 기준이 되는 같은 법 시행령 제7조제1항 각 호는, 산업단지면적의 100분의 10 이상의 면적 변경(제1호), 주요유치업종 변경(제2호), 국토해양부장관이 정하는 토지이용계획 및 주요기반시설계획 변경(제3호)을 그 대상으로 정하고 있는바, 이 사안에서는 단순히 농공단지의 일부 면적을 제외하는 경우로서 제외할 면적이 농공단지면적의 100분의 10에 이르지 못하므로 같은 항제1호·제2호에는 해당하지 아니하나, 같은 항제3호의 “국토해양부장관이 정하는 토지이용계획”의 변경에 해당하는지가 문제가 됩니다.
❍ 먼저, 산업입지법 제8조의 농공단지 지정에 있어서는 같은 법 제6조부터 제7조의2까지에 따른 국가산업단지의 지정, 일반산업단지의 지정 및 도시첨단산업단지의 지정과는 달리 토지이용계획에 관한 절차가 명시되어 있지 아니하여 이 사안의 경우는 단순 면적 변경이지 토지이용계획 변경에는 해당하지 않는다는 주장이 있을 수 있으나, 이는 농공단지의 경우에는 산업단지개발계획 수립에 관한 규정 자체가 존재하지 아니하여 여기에 토지이용계획을 포함하도록 하는 규정이 언급될 필요가 없어서이지 토지이용계획 자체가 수립되지 않는다는 의미는 아닙니다.
❍ 그 이유로는 산업입지법 제8조제3항에서는 농공단지를 지정하거나 변경하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하도록 하고 있는데, 같은 법 시행령 제10조제5항에서는 관보 또는 공보에 고시하되, 같은 영 제9조제1항·제2항을 준용하도록 함에 따라 농공단지를 지정하거나 지정변경한 경우 “토지이용계획”이 작성되어 고시되어야 함을 알 수 있고, 또한, 시장·군수·구청장이 농공단지를 지정하기 위하여 산업입지법 제8조제2항 및 같은 법 시행령 제10조제1항에 따라 시·도지사에게 제출하여야 하는 서류 및 도면에는 토지이용계획이 명시적으로 규정되어 있지 않다고 하더라도, 농공단지승인신청서에 산업단지의 개발방법과 주요 유치업종을 적도록 하고, 위치도, 지정대상지역의 토지이용현황에 관한 서류, 농공단지의 개발에 따른 농어가의 고용 및 소득증대 기대효과에 관한 서류, 농어촌환경 및 문화재 보존에 미치는 영향에 관한 서류 또는 도면을 첨부하도록 하고 있어 이러한 사항들을 증명하기 위해서는 토지이용계획이 제출되어야 할 것으로 보이며, 산업입지법 제19조 및 같은 법 시행령 제21조·제23조에 따라 농공단지의 사업시행자가 농공단지개발실시계획의 승인을 받기 위하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하는 농공단지개발실시계획승인신청서에는 토지이용계획을 포함하도록 하고 있는 점 등을 고려할 때, 그 전제라고 할 수 있는 농공단지 지정의 경우에도 토지이용계획이 수립되어야 할 것으로 판단됩니다.
❍ 다음으로, 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」은 같은 법 제5조의 위임에 따라 산업입지의 계획적·체계적 개발에 관한 사항, 산업단지의 지정·개발·지원에 관한 사항, 환경영향평가를 포함하는 환경보전에 관한 사항 등을 정한 것으로서 그 근거규정과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 성질과 효력을 가진다(대법원 2007.5.10. 선고 2005도591 판결 참조)고 할 것인바, 이 지침 제13조제4항 각 호 외의 부분 및 제1호에서는 산업입지법 시행령 제7조제1항제3호의 “국토해양부장관이 정하는 토지이용계획”을 “산업단지 토지이용계획 중 각 용도별 전체면적 대비 100분의 10 이상의 면적 변경으로 하되, 용도지역의 증가에 따라 상대적으로 감소되는 부분(가목), 공공시설용지에서 각 용도별 면적 변경(나목), 공공시설용지 전체면적 대비 100분의 10 미만의 면적 변경(다목)은 제외”하도록 하고, 같은 지침 제13조제1항에서는 산업단지의 토지이용계획에는 산업시설용지·지원시설용지·공공시설용지·주거 및 상업시설용지 등의 배치구상과 그에 따른 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 용도지역계획을 포함하도록 하고, 산업단지의 개발을 위한 공공시설용지에는 도로·철도 등 교통시설계획, 공업용수·생활용수 등 용수공급계획, 공원녹지·자연녹지·완충녹지 등 공원녹지계획, 폐·하수처리계획 및 산업폐기물의 매립·소각·분해 등 규모·용량을 포함한 폐기물처리시설계획, 에너지공급 및 통신시설계획 등 그 밖의 기반시설계획을 포함한다고 규정하고 있습니다.
❍ 그렇다면, 이 사안과 같이 농공단지를 축소하기 위하여 일부 면적(녹지시설용지)을 제외하는 것으로서 공공시설용지가 100분의 10 이상 감소되는 경우는 산업입지법 제8조제3항과 같은 법 시행령 제9조제1항·제2항 및 제10조제5항에 따라 농공단지 지정 시 고시된 농공단지 토지이용계획을 변경하는 것에 해당한다고 할 것이고, 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조제4항제1호 각 목 외의 부분 본문의 “산업단지 토지이용계획 중 각 용도별 전체면적 대비 100분의 10 이상의 면적 변경”에 해당하며, 같은 호 단서 및 각 목에서 제외 사유로 정한 용도지역의 증가에 따라 상대적으로 감소되는 경우, 공공시설용지에서 각 용도별 면적 변경, 공공시설용지 전체면적 대비 100분의 10 미만의 면적 변경 그 어디에도 속하지 아니하므로, 같은 항에서 규정하고 있는 산업입지법 시행령 제7조제1항제3호에 따른 “국토해양부장관이 정하는 토지이용계획”의 변경에 해당한다고 할 것입니다.
❍ 따라서, 산업입지법에 따라 지정·고시된 농공단지에서 제외되는 면적(녹지시설용지)이 전체 농공단지 면적을 기준으로 산정하면 100분의 10 미만이나 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조제1항제1호에 따른 공공시설용지를 기준으로 산정하면 100분의 10 이상인 경우에는 산업입지법 시행령 제7조제1항제3호에 따른 토지이용계획의 변경에 해당하므로 산업입지법 제8조제2항 및 제10조제1항의 중요 사항 변경에 해당한다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
- 산업입지법 제8조(농공단지의 지정)에서는 다른 산업단지 지정과는 달리 산업단지개발계획 수립에 관한 사항이 전혀 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라, 토지이용계획에 대한 언급이 없으며, 같은 조제2항만 살펴보아도, 시장·군수·구청장이 농공단지 지정을 위하여 시·도지사에게 제출하여야 하는 서류와 도면에 토지이용계획이 명시되어 있지 않습니다. 그럼에도 불구하고 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제7조제1항·제10조제4항에 따르면 “국토해양부장관이 정하는 토지이용계획”이 변경 승인 사항이 되게 되는 등 농공단지의 경우 산업입지법에서 규정되어 있지 않은 산업단지개발계획이나 토지이용계획에 관한 사항을 대통령령에서 규정하고 있습니다.
- 따라서, 실제 농공단지 지정 및 변경 절차에 맞도록 산업단지개발계획과 토지이용계획을 산업입지법에 규정하고, 이에 따른 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제13조를 조정하는 한편, 「농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침」에 필요한 사항을 규정하는 등 농공단지와 관련한 사항을 조속히 정비할 필요가 있어 보입니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 12-0328, 2012.07.05.】