[1] 정비사업조합에 관한 조합설립인가처분 또는 선행 조합설립변경인가처분이 쟁송에 의하여 취소되거나 무효로 확정된 경우, 이에 기초하여 이루어진 조합설립변경인가처분 또는 후행 조합설립변경인가처분의 효력(원칙적 무효) 및 후행 조합설립변경인가처분의 효력이 인정되는 경우
[2] 구 도시 및 주거환경정비법 제4조에 의한 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 사업구역의 위치를 변경하고 면적을 확대하는 조합설립변경인가의 경우, 종전 사업구역에 대한 동의가 변경된 사업구역에 대한 동의로 유효한지 여부(원칙적 적극) / 구분소유자 등이 조합설립인가 후에 조합에 추가로 가입한 경우, 조합설립변경인가의 법정 동의율에 추가 동의 내역도 반영해야 하는지 여부(적극)와 추가 동의의 효력을 판단할 때 사업구역 변경 시 동의의 효력에 관한 법리가 적용되는지 여부(적극)
<판결요지>
[1] 정비사업조합(이하 ‘조합’이라고 한다)에 관한 조합설립변경인가처분은 당초 조합설립인가처분에서 이미 인가받은 사항의 일부를 수정 또는 취소·철회하거나 새로운 사항을 추가하는 것으로서 유효한 당초 조합설립인가처분에 근거하여 설권적 효력의 내용이나 범위를 변경하는 성질을 가지므로, 당초 조합설립인가처분이 쟁송에 의하여 취소되었거나 무효인 경우에는 이에 터 잡아 이루어진 조합설립변경인가처분도 원칙적으로 효력을 상실하거나 무효라고 해석함이 타당하다. 그리고 이러한 법리는 당초 조합설립인가처분 이후 여러 차례 조합설립변경인가처분이 있었다가 중간에 행하여진 선행 조합설립변경인가처분이 쟁송에 의하여 취소되었거나 무효인 경우에 후행 조합설립변경인가처분의 효력에 대해서도 마찬가지로 적용된다고 새겨야 한다.
다만 조합설립변경인가처분도 조합에 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초 조합설립인가처분과 다르지 아니하므로, 선행 조합설립변경인가처분이 쟁송에 의하여 취소되었거나 무효인 경우라도 후행 조합설립변경인가처분이 선행 조합설립변경인가처분에 의해 변경된 사항을 포함하여 새로운 조합설립변경인가처분의 요건을 갖추고 있는 경우에는 그에 따른 효과가 인정될 수 있다. 이러한 경우에 조합은 당초 조합설립인가처분과 새로운 조합설립변경인가처분의 요건을 갖춘 후행 조합설립변경인가처분의 효력에 의하여 정비사업을 계속 진행할 수 있으므로, 그 후행 조합설립변경인가처분을 무효라고 할 수는 없다.
[2] 구 도시 및 주거환경정비법(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제16조제2항, 제3항 및 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008.2.29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제27조의 내용, 형식 및 체제에 비추어 보면, 주택재건축사업의 조합을 설립할 때 정비구역에 주택단지가 아닌 지역이 포함되어 있을 경우에는 주택단지에 대하여 구 도시정비법 제16조제2항에 의한 동의를 얻는 것과 별도로 주택단지가 아닌 지역에 대하여도 같은 조제3항에 의한 동의를 얻어야 한다. 또한 조합설립인가를 받은 조합이 인가받은 사항을 변경하는 경우에도 변경 사항에 대하여 설립 시와 마찬가지로 법정 동의율 이상의 동의를 갖추어야 하는 것이 원칙이지만, 변경 사항이 구 도시정비법 시행령 제27조 각호에 규정된 경미한 사항에 해당하면 새로운 동의절차가 필요 없다.
이에 따라 사업구역의 위치를 변경하고 면적을 확대하는 조합설립변경인가의 경우에도, 원칙적으로 종전 구역과 추가된 구역을 합한 전체 구역을 대상으로 하여 법정 동의 요건을 갖추어야 한다. 그런데 위와 같은 사업구역의 위치 변경 및 면적 확대가 구 도시정비법 제4조의 규정에 의한 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 이루어지는 경우에, 구 도시정비법 시행령 제27조제3호에 의하면 이는 경미한 사항에 해당하므로, 달리 특별한 사정이 없는 이상 기존의 조합설립에 동의한 조합원들에 대하여는 새로이 동의를 받을 필요가 없고 종전 사업구역에 대한 동의는 변경된 사업구역에 대한 동의로도 유효하다고 봄이 상당하다. 그리고 어느 구분소유자 등이 처음에는 조합설립에 동의하지 아니하였다가 설립인가 후에 의사를 바꾸어 조합설립에 동의함으로써 조합에 추가로 가입한 경우에, 이는 구 도시정비법 시행령 제27조제2호에 규정된 경미한 사항인 ‘토지 또는 건축물의 매매 등으로 인하여 조합원의 권리가 이전된 경우의 조합원의 교체 또는 신규가입’에 해당하므로 그들의 추가 동의 내역도 조합설립변경인가의 법정 동의율 충족 여부를 판단할 때에 반영함이 타당하며, 또한 위에서 본 사업구역 변경 시의 동의의 효력에 관한 법리는 추가 동의의 효력을 판단할 때에도 그대로 적용된다고 보아야 한다.
◆ 대법원 2014.05.29. 선고 2011다46128, 2013다69057 판결 [매도·매도청구]
♣ 원고, 피상고인 / 화곡3주구주택재건축정비사업조합
♣ 피고, 상고인 / ○○부동산신탁 주식회사
♣ 피고보조참가인, 상고인 / ○○종합건설 주식회사
♣ 원심판결 / 서울고법 2011.4.22. 선고 2010나40682 판결
<주 문>
상고를 기각한다. 독립당사자참가인의 참가신청을 각하한다. 상고비용은 피고 보조참가인이, 독립당사자 참가비용은 독립당사자참가인이 각 부담한다.
<이 유>
1. 상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 피고 보조참가인의 상고이유보충서의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.
가. 조합설립변경인가의 법적 성질과 동의요건, 행정처분의 하자 등에 관한 법리오해 주장에 대하여
(1) 정비사업조합(이하 ‘조합’이라고만 한다)에 관한 조합설립변경인가처분은 당초 조합설립인가처분에서 이미 인가받은 사항의 일부를 수정 또는 취소·철회하거나 새로운 사항을 추가하는 것으로서 유효한 당초 조합설립인가처분에 근거하여 설권적 효력의 내용이나 범위를 변경하는 성질을 가지므로, 당초 조합설립인가처분이 쟁송에 의하여 취소되었거나 무효인 경우에는 이에 터 잡아 이루어진 조합설립변경인가처분도 원칙적으로 그 효력을 상실하거나 무효라고 해석함이 타당하다. 그리고 이러한 법리는 당초 조합설립인가처분 이후 여러 차례 조합설립변경인가처분이 있었다가 중간에 행하여진 선행 조합설립변경인가처분이 쟁송에 의하여 취소되었거나 무효인 경우에 후행 조합설립변경인가처분의 효력에 대해서도 마찬가지로 적용된다고 새겨야 한다.
다만 조합설립변경인가처분도 조합에 정비사업을 시행할 수 있는 권한을 설정하여 주는 처분인 점에서는 당초 조합설립인가처분과 다르지 아니하므로, 선행 조합설립변경인가처분이 쟁송에 의하여 취소되었거나 무효인 경우라도 후행 조합설립변경인가처분이 선행 조합설립변경인가처분에 의해 변경된 사항을 포함하여 새로운 조합설립변경인가처분의 요건을 갖추고 있는 경우에는 그에 따른 효과가 인정될 수 있다. 이러한 경우에 조합은 당초 조합설립인가처분과 새로운 조합설립변경인가처분의 요건을 갖춘 후행 조합설립변경인가처분의 효력에 의하여 정비사업을 계속 진행할 수 있으므로, 그 후행 조합설립변경인가처분을 무효라고 할 수는 없다.
(2) 구 도시 및 주거환경정비법(2008.2.29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제16조제2항은 “주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제47조제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자 및 의결권의 각 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다.”고 규정하고 있고, 제3항은 “제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.”고 규정하고 있다. 그리고 구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2008.2.29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 도시정비법 시행령’이라 한다) 제27조는 ‘구 도시정비법 제16조제1항 단서에 규정된 대통령령이 정하는 경미한 사항’으로, ‘토지 또는 건축물의 매매 등으로 인하여 조합원의 권리가 이전된 경우의 조합원의 교체 또는 신규가입(제2호)’, ‘구 도시정비법 제4조의 규정에 의한 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 변경되어야 하는 사항(제3호)’을 들고 있다.
위 규정들의 내용, 형식 및 체제에 비추어 보면, 주택재건축사업의 조합을 설립할 때 정비구역에 주택단지가 아닌 지역이 포함되어 있을 경우에는 주택단지에 대하여 구 도시정비법 제16조제2항에 의한 동의를 얻는 것과 별도로 주택단지가 아닌 지역에 대하여도 같은 조제3항에 의한 동의를 얻어야 한다(대법원 2012.10.25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 또한 조합설립인가를 받은 조합이 인가받은 사항을 변경하는 경우에도 그 변경 사항에 대하여 설립 시와 마찬가지로 법정 동의율 이상의 동의를 갖추어야 하는 것이 원칙이지만, 그 변경 사항이 구 도시정비법 시행령 제27조 각호에 규정된 경미한 사항에 해당하면 새로운 동의절차가 필요 없다.
이에 따라 사업구역의 위치를 변경하고 그 면적을 확대하는 조합설립변경인가의 경우에도, 원칙적으로 종전 구역과 추가된 구역을 합한 전체 구역을 대상으로 하여 법정 동의 요건을 갖추어야 한다. 그런데 위와 같은 사업구역의 위치 변경 및 면적 확대가 구 도시정비법 제4조의 규정에 의한 정비구역 또는 정비계획의 변경에 따라 이루어지는 경우에, 구 도시정비법 시행령 제27조제3호에 의하면 이는 경미한 사항에 해당하므로, 달리 특별한 사정이 없는 이상 기존의 조합설립에 동의한 조합원들에 대하여는 새로이 동의를 받을 필요가 없고 종전 사업구역에 대한 동의는 변경된 사업구역에 대한 동의로도 유효하다고 봄이 상당하다. 그리고 어느 구분소유자 등이 처음에는 조합설립에 동의하지 아니하였다가 설립인가 후에 의사를 바꾸어 조합설립에 동의함으로써 조합에 추가로 가입한 경우에, 이는 구 도시정비법 시행령 제27조제2호에 규정된 경미한 사항인 ‘토지 또는 건축물의 매매 등으로 인하여 조합원의 권리가 이전된 경우의 조합원의 교체 또는 신규가입’에 해당하므로 그들의 추가 동의 내역도 조합설립변경인가의 법정 동의율 충족 여부를 판단할 때에 반영함이 타당하며, 또한 위에서 본 사업구역 변경 시의 동의의 효력에 관한 법리는 그 추가 동의의 효력을 판단할 때에도 그대로 적용된다고 보아야 할 것이다.
(3) 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거들을 비롯한 기록에 의하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 서울특별시장은 서울 강서구 화곡동, 내발산동 일대 367,864.3㎡에 대한 화곡아파트지구개발기본계획을 변경하고 2000.2.25. 서울특별시 고시 제2000-36호로 이를 고시하였다. 위 지구개발기본계획에서 정한 제3주구(이하 ‘제3주구’라 한다)의 면적은 139,753.9㎡이고 그 안에는 우신아파트 1,222세대(상가 52세대 포함), 양서아파트 305세대(상가 15세대 포함), 홍진시범 1차아파트 99세대(상가 9세대 포함), 홍진시범 2차아파트 93세대(상가 3세대 포함), 홍진아파트 100세대, 화인연립 36세대 등의 주택단지와 단독주택이 있었다.
(나) 우신아파트 구분소유자 및 홍진시범 1차아파트 구분소유자 1,118명으로 구성된 원고 조합은 제3주구에서 화곡3주구주택재건축사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기 위해서 대지면적을 76,373㎡로 하여 2002.7.24. 구 주택건설촉진법(2002.8.26. 법률 제6732호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제44조에 의하여 서울특별시 강서구청장으로부터 설립인가를 받아 구 도시정비법 제18조제2항 및 부칙(2002.12.30.) 제10조제1항에 따라 2003.7.28. 설립등기를 마쳤다.
그 후 원고 조합은 이 사건 사업의 시행을 위하여 수차례에 걸쳐 조합원을 추가하거나 제3주구 안에 있는 다른 지역을 사업구역에 편입하여 조합원을 확대하는 취지의 변경인가를 받았는데, 이 사건 제1차 변경인가에 의해 홍진시범 2차아파트 주택단지 및 주택단지가 아닌 지역이, 이 사건 제4차 변경인가에 의해 화인연립 주택단지가, 이 사건 제5차 변경인가에 의해 홍진아파트 주택단지가, 이 사건 제6차 변경인가에 의해 양서아파트 주택단지가 각각 사업구역에 편입되었다(이하 이 사건 제1, 4, 5, 6차 변경인가처분을 통틀어 ‘선행 변경인가처분’이라 한다).
(다) 그런데, 원고 조합의 정관은 설립인가 당시부터 사업시행구역에 관하여 제5조에서 조합의 재건축사업 시행구역으로 제3주구를 대상으로 하여 대지의 총면적을 139,753.9㎡로 정하고 사업의 시행상 불가피하다고 인정되어 관계법령 및 정관에 따라 추가로 편입되는 토지 등이 있을 경우에는 사업시행구역과 대지의 총면적이 다소 증감할 수 있도록 정한 것을 비롯하여, 조합구성에 관하여 제3주구 내의 다른 단지 조합과 합의 아래 연합 또는 합병할 수 있음을 허용하고, 최초 조합을 구성한 아파트 소유자뿐만 아니라 사업시행구역 안의 주택 등 소유자로서 재건축결의에 동의한 자에 대하여 조합원의 자격을 부여하는 등 조합이 제3주구 139,753.9㎡ 내에서 사업시행구역을 확대할 수 있음을 전제로 한 규정들을 두고 있다.
마찬가지로 원고 조합이 설립 시에 구분소유자로부터 받은 동의서에도 사업을 시행하는 대지면적이 그 동의서 작성 시의 사업구역 면적이 아니라 서울시 기본계획 확정고시 기준에 따른 면적으로서 제3주구 대지의 총면적인 ‘약 139,753.9㎡’로 기재되어 있고, 또한 위와 같은 내용의 조합 정관에 따라 조합을 운영하고 사업을 시행하는 것에 동의한다고 기재되어 있다.
이에 따라, 원고 조합은 제3주구 범위 내에서 사업구역을 확대하는 취지의 선행 변경인가처분을 받을 때에도, 각각 사업구역에 추가된 지역의 구분소유자 등이나 토지 또는 건축물 소유자 등으로부터 위와 동일한 내용의 동의서를 추가로 받았을 뿐 종전 사업구역의 구분소유자 등이나 토지 또는 건축물 소유자 등으로부터는 따로 동의서를 받지 않았고, 또한 사업구역의 면적은 그대로 두고 조합원의 추가가입 및 명의변경에 의한 총 조합원수의 변경을 변경인가의 대상으로 삼았다.
(라) 서울특별시장은 2007.10.11. 서울특별시 고시 제2007-356호로 제3주구의 면적을 139,753.9㎡에서 서울 강서구 화곡동 일대 154,096.0㎡로 확장하는 내용으로 화곡아파트지구 개발기본계획·정비계획을 변경·고시하였고, 그에 따라 원고 조합은 종전의 제3주구에 인접한 서울 강서구 화곡동 1005-4 대지, 1005-2 대지, 1005-3 대지, 1005-1 대지, 1005-21 대지, 1025-33 대지 및 위 대지상에 있는 상가건물들과 그 밖의 단독주택 또는 다세대주택 부지 및 건물 등(이하 ‘이 사건 편입구역’이라 한다)을 사업구역에 추가하기로 하고, 그 후 2008.1.14. 건설예정지를 서울 강서구 화곡5동 산70-1 외 150필지로, 구역면적을 154,096.1㎡로, 조합원을 2,021명으로 각 변경하는 내용의 이 사건 제8차 변경인가를 받았다.
(마) 원고 조합은 이 사건 제1차 변경인가처분 당시 새로이 사업구역에 편입되는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자 103명 중 59명(57%)의 동의만을 받았고, 이 사건 제7차 변경인가처분 당시까지도 구 도시정비법 제16조제3항에 규정된 동의요건을 갖추지 못하였다.
이로 인하여 원고 조합의 조합원들 중 일부가 서울특별시 강서구청장을 상대로 서울행정법원 2010구합21853호로 제기한 선행 변경인가처분 등에 대한 무효확인 청구 소송에서, 위 법원은 2011.3.30. 선행 변경인가처분에 대하여 무효확인 청구를 인용하는 판결을 선고하였고, 이에 대하여 서울특별시 강서구청장이 항소하지 아니함에 따라 선행 변경인가처분에 대한 무효확인판결은 그 항소심 판결의 선고와 동시에 확정되었다.
(바) 그렇지만 이 사건 제8차 변경인가처분 당시 원고 조합이 선행 변경인가처분에 앞서 각각 받은 동의서를 모두 포함하면, 이 사건 제8차 변경인가처분에 의하여 변경된 전체 사업구역 내에서의 주택단지 지역의 구분소유자들에 대하여는 구 도시정비법 제16조제2항에 규정된 주택단지에 관한 법정 동의율을 충족한다.
그리고 제7차 변경인가처분까지와는 달리 이 사건 제8차 변경인가처분 당시에는 이 사건 편입구역이 추가됨에 따라 전체 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자가 103명에서 303명으로 증가하고 토지면적이 17,101.83㎡에서 31,282.04㎡로 늘어나며, 이 사건 편입구역 내 토지 또는 건축물 소유자 200명 중 183명의 동의를 추가로 받음에 따라, 종전 토지 또는 건축물 소유자 103명 중에서 그 당시까지 조합설립에 동의한 74명을 합하면, 전체 동의자 257명은 토지 또는 건축물 소유자의 84.81%[(183명+74명)/(200명+103명)×100]이고 그들이 소유한 토지면적의 합계 21,071.76㎡는 전체 토지면적의 67.36%(21,071.76㎡/31,282.04㎡×100)로서 역시 구 도시정비법 제16조제3항에 규정된 주택단지가 아닌 지역에 관한 법정 동의율을 충족한다.
(4) 위 사실관계에 의하면, 선행 변경인가처분이 쟁송에 의해 무효로 확정되었으므로, 이 사건 제8차 변경인가처분은 선행 변경인가처분이 유효함을 전제로 하여 이 사건 편입구역을 추가로 편입하고 이 사건 편입구역 내 조합원을 추가하는 내용의 선행 변경인가처분에 대한 변경 처분으로서는 유효하다고 보기 어렵다.
(5) 그렇지만, 아래에서 보는 것과 같이 이 사건 제8차 변경인가처분은 설립인가에서 정한 제3주구 사업구역을 선행 변경인가처분에 의하여 편입된 지역과 이 사건 편입지역이 모두 추가된 제3주구 사업구역(이하 ‘변경 후 제3주구’라 한다)으로 확대하는 조합설립변경인가로서의 요건을 갖추고 있어 그에 따른 효과가 인정되고, 원고 조합은 당초 조합설립인가처분과 새로운 조합설립변경인가처분의 요건을 갖춘 이 사건 제8차 변경인가처분의 효력에 의하여 정비사업을 계속 진행할 수 있으므로, 이 사건 제8차 변경인가처분을 무효라고 할 수는 없다.
(가) 원고 조합 설립 후에 제정된 구 도시정비법에 의하면 조합의 사업구역이 정비구역과 일치되어야 하는 것과는 달리, 원고 조합의 최초 설립 근거였던 구 주택건설촉진법령에서는 아파트지구개발기본계획에 의한 아파트지구 내의 일부 토지를 대상으로 한 사업시행 내지는 조합설립이 허용됨에 따라 조합설립 후에 아파트지구 내의 다른 구역을 사업구역으로 추가하여 전체 아파트지구에 대하여 사업을 시행하는 조합으로의 변경을 예상할 수 있었고, 원고 조합은 이러한 취지를 정관에 반영하는 한편 설립 시부터 구분소유자들이나 토지 또는 건축물 소유자들로부터 받은 동의서들에도 사업대상 토지면적으로 제3주구 대지의 총면적이 기재된 것으로 보이므로, 이러한 사정들을 종합하여 보면 위 동의서들은 제3주구 대지 전체를 사업구역으로 하는 동의로서 유효하다고 봄이 상당하다. 그리고 위에서 본 것과 같이 제3주구에 이 사건 편입지역이 추가된 것은 조합설립 후에 화곡아파트지구 개발기본계획·정비계획이 변경됨에 따라 이루어진 것이며, 이는 구 도시정비법 시행령 제27조제3호에서 정한 경미한 사항에 해당하고, 그 변경된 면적을 고려하더라도 그 동일성을 부정할 정도는 아니므로, 종전의 제3주구 대지 전체에 대한 위 동의서들은 이 사건 편입지역이 추가된 변경 후 제3주구에 대한 동의로도 유효하다고 할 것이다.
또한 원고 조합이 이 사건 제8차 변경인가처분 당시까지 받은 동의서들에 의하면, 변경 후 제3주구 중에서 주택단지에 관하여는 구 도시정비법 제16조제2항에 규정된 법정 동의율을, 주택단지가 아닌 지역에 관하여는 구 도시정비법 제16조제3항에 규정된 법정 동의율을 각각 충족하였음은 위에서 본 것과 같다.
결국 이 사건 제8차 변경인가처분 당시, 원고 조합은 변경 후 제3주구에 대하여 조합설립과 마찬가지의 법정 동의 요건에 해당하는 동의서를 갖추고 있었다고 할 수 있으므로, 원고 조합이 갖추고 있었던 동의서가 적법·유효하다면 이러한 사정에 기초하여 이루어진 이 사건 제8차 변경인가처분은 설립인가에서 정한 사업구역을 변경 후 제3주구로 변경하는 조합설립변경인가로서의 효과가 인정될 수 있다.
(나) 그런데 원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거를 비롯한 기록에 의하여 알 수 있는 것과 같이, 서울특별시 강서구청장은 이 사건 제8차 변경인가처분 당시 ‘주택단지가 아닌 지역’인 사업구역 내에 여러 필지의 토지를 소유하고 있던 기독교 대한성결교회 ○○교회(이하 ‘○○교회’라고 한다)의 동의서가 적법·유효하다고 보았는데, 피고는 이 사건 소송에서 교인총회의 결의 없이 소외 1이 제출한 ○○교회의 동의서가 적법하지 않아 조합설립 동의로서 효력이 없다고 다투고 있다.
구 도시정비법 제17조의 위임에 따라 마련된 구 도시정비법 시행령 제28조제4항에 따르면, 토지등소유자의 동의는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며 인감증명서를 첨부하여야 한다. 그러나 권리능력 없는 사단은 인감증명을 발급받을 수 있는 제도가 마련되어 있지 아니하므로, 권리능력 없는 사단의 조합설립동의는 구 도시정비법 시행령 제28조제4항에 규정된 방법에 의할 수는 없고, 권리능력 없는 사단의 대표자가 그 대표자 자격 및 대표자 본인이 작성하였음을 증명하는 개인 인감증명 등의 서류를 첨부하거나 권리능력 없는 사단의 직인을 날인하고 그 직인의 진정 성립을 증명하는 서류를 첨부하는 등 적절한 방법으로 권리능력 없는 사단을 대표하여 조합설립동의를 하면 된다고 새기는 것이 타당하다.
그리고 구 도시정비법 시행령 제28조제4항이 규정한 서면동의 방법의 입법취지 등을 고려하면, 권리능력 없는 사단에 해당하는 교회가 위와 같은 서면동의의 요건을 갖추어 동의서를 제출한 경우에 교회 대표자의 조합설립 동의서 제출 경위, 동의서 제출 전후 교인들의 재건축 추진에 대한 의견, 동의서 제출 이후의 구체적인 정황 등 제반 사정에 비추어 교인들의 총의(意)가 반영되어 동의가 이루어진 것으로 인정될 수 있다면 그 동의를 유효하다고 보아야 한다.
원심판결 이유 및 원심이 적법하게 채택한 증거를 비롯한 기록에 의하면, ① ○○교회는 서울특별시 강서구청장에게 원고 조합의 설립 및 사업시행에 동의하면서 그 대표자인 목사 소외 1이 ‘소외 1(기독교대한성결교회○○교회)’이라고 기재된 ‘재건축결의 및 사업시행계획 동의서’에 소외 1의 인감도장을 날인하고 그의 인감증명서를 첨부하여 제출한 사실, ② 소외 1이 위 동의서를 제출한 후 화곡아파트지구 개발기본계획·정비계획이 변경됨에 따라 ○○교회는 이 사건 제8차 변경인가처분 이후인 2008.8.21. 조합에 의한 정비사업의 시행에 동의하였음을 전제로 하여 원고 조합과 정비계획상 획지3(주구중심 3-2)에 교회 건물을 건축하는 데 협조하기로 합의하는 한편, 획지3(주구중심 3-2) 면적을 초과하는 ○○교회의 종전 토지 부분의 정산을 위해 원고 조합에 서울 강서구 (주소 생략) 대 1,424.5㎡ 중 701.4㎡를 7,001,725,500원에 매도하기로 하는 계약을 체결하고 2009.3.4. 원고 조합으로부터 매매대금 전부를 지급받은 사실, ③ ○○교회는 2010.11.16. 원고 조합과 사이에 매도청구소송 및 조합설립인가 무효확인소송이 제기되기 전까지는 원고 조합에 교회 신축을 위하여 협조해달라는 취지로만 요구하였을 뿐 조합설립동의가 무효라는 취지로는 주장하지 아니한 사실, ④ 그 밖에 현재 ○○교회가 스스로 이 사건 제8차 변경인가처분에 대하여 다투고 있다는 아무런 자료가 없는 사실 등을 알 수 있다.
위 사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, ○○교회의 적법한 대표자인 소외 1이 ○○교회를 대표하여 조합설립동의서를 작성하여 제출하였고, 그 조합설립동의서 제출 이후에도 ○○교회가 정비사업의 시행에 동의하였음을 전제로 하여 제3주구 내에서 ○○교회 건물을 신축하는 데 서로 협조하기로 합의하고, 원고 조합에 위 (주소 생략) 토지의 일부를 매도하고 정상적으로 그 매매계약이 이행되어 거액의 대금을 주고받는 등의 사정을 고려할 때, ○○교회의 조합설립동의는 교인들의 총의(總意)가 반영되어 이루어졌다고 인정할 수 있으므로 그 동의를 유효하다고 보아야 한다.
(또한, 원심 변론 종결 후에 제출된 자료들에 의하면, ① ○○교회는 1977년 건축된 교회 본당 건물의 노후화가 심각하여 2001년경부터 신축방법을 모색하여 오던 중, 건물의 붕괴위험마저 대두되자 기존에 구성되어 있던 건축위원회의 위원들이 원고 조합과 접촉하는 등 이 사건 재건축사업에 참여하여 교회 건물을 재건축하는 방안이 논의되어 왔던 사실, ② 2008.8.21. 위와 같이 교회 건물을 건축하는 데 협조하기로 합의하고 매매계약을 체결할 당시 ○○교회의 소외 1 목사 외에 소외 2 장로, 소외 3 장로 등 교회 관계자들도 함께 참여한 사실, ③ ○○교회의 일부 교인들이 2010.9.경 갑자기 교인들 총회의 결의 부존재 등을 주장하면서, 원고 조합이 제기한 민사소송에서 위 매매계약의 이행 청구 등에 대하여 적극적으로 다투는 한편, 서울특별시 강서구청장 및 원고 조합을 상대로 이 사건 제8차 변경인가처분의 무효확인 등을 구하는 행정소송을 제기하였으나, 그 소송에서 ○○교회가 모두 패소 확정된 사실을 알 수 있으므로, 위와 같은 판단을 뒷받침한다.)
(다) 따라서 이 사건 제8차 변경인가처분은 변경 후 제3주구 전체에 대하여 조합설립과 마찬가지의 법정 동의 요건을 갖추고 있어, 설립인가에서 정한 사업구역을 변경 후 제3주구로 변경하는 새로운 조합설립변경인가로서의 효과가 인정되고, 원고 조합은 당초 조합설립인가처분과 이 사건 제8차 변경인가처분의 효력에 의하여 정비사업을 계속 진행할 수 있으므로, 이 사건 제8차 변경인가처분을 무효라고 할 수는 없다.
(6) 원심은, 선행 변경인가처분의 무효에 따른 이 사건 제8차 변경인가처분의 효력을 살피지 아니하고 또한 ○○교회의 동의에 관하여 달리 판단하면서도 흠이 있는 행정처분의 무효에 관한 법리를 이유로 들어 이 사건 제8차 변경인가처분을 무효라고 볼 수 없다고 판단하였다. 앞서 살펴본 것에 의하면 위와 같은 원심판결의 이유가 적절하다고 할 수 없지만, 이 사건 제8차 변경인가처분이 유효하다고 본 원심의 결론은 정당하다.
따라서 원심판결에 조합설립변경인가의 법적 성질, 조합설립동의의 요건·효력, 행정처분의 하자 또는 매도청구의 전제요건인 최고의 필요 여부 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법 등이 있다는 상고이유 주장들은 받아들이지 아니한다.
나. 비용분담 사항과 관련된 조합설립동의의 효력에 관한 법리오해 주장에 대하여
구 도시정비법 제16조제2항, 구 도시정비법 시행령 제26조제1항에 의하면, 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 구분소유자 등으로부터 건설되는 건축물의 설계의 개요, 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 위 비용의 분담에 관한 사항(위 설계개요가 변경되는 경우 비용의 분담기준을 포함한다), 사업완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항, 조합정관에 관한 사항이 기재된 동의서에 동의를 받는 방법에 의하도록 하고 있고, 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례(2007.12.26. 서울특별시조례 제4601호로 개정되어 2008.2.1. 시행되기 전의 것) 제14조제1항제5호는 조합설립에 관한 동의는 구 도시정비법 제15조제2항에 근거하여 당시 건설교통부장관(현 국토교통부장관)이 고시한 ‘정비사업조합 설립추진위원회 운영규정’(건설교통부 고시 제165호)의 붙임 운영규정안 제34조 및 [별지 3-1] 주택재건축정비사업조합설립동의서(이하 ‘표준동의서’라 한다)에 의하도록 하고 있다.
원심은, (1) 이 사건에서의 조합설립결의도 위와 같은 표준동의서에 의한 것임을 알 수 있다고 판단한 다음, (2) 표준동의서의 내용 중 특히 이 사건에서 쟁점이 된 사항으로 ‘비용분담에 관한 사항’에 관하여 살펴보면, 전체적으로 조합정관에서 정한 것에 따른다는 취지로 기재되어 있는데, 구 도시정비법 및 시행령과 원고 조합의 정관(건설교통부장관이 구 도시정비법 제20조제2항에 따라 작성·보급한 표준정관을 따른 것이다) 등에서 조합원이 사업진행으로 부담하게 될 청산금의 산정방식(청산금 = 분양받은 대지 및 건축물의 가격 - 종전 토지 및 건축물 가격)뿐 아니라, 분양받은 대지 및 건축물의 가격과 종전 토지 및 건축물 가격의 평가방법, 평가기준시점, 청산금의 부담시기와 납부방법 등을 구체적으로 규정하고 있고(구 도시정비법 제48조제1항제3호 내지 제5호, 제57조, 구 도시정비법 시행령 제57조제1항제2호, 제2항제2호, 제3항, 제4항, 원고 조합의 정관 제46조제10호, 제11호, 제54조, 제55조 등), 또 그러한 내용을 담은 원고의 정관도 동시에 조합설립결의의 대상으로 하고 있는 사정 등에 비추어 보면, 이 부분에 관한 표준동의서의 기재 내용이 조합원이 부담하게 될 사업비용의 분담기준을 구체적으로 정하지 않은 것이어서 위법하다고 볼 수 없다고 판단하였다.
관계 법령과 조례, 고시의 규정 내용이나 입법 취지 및 원고 조합의 정관 규정 내용 등 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거 등에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단에 상고이유의 주장과 같이 조합설립동의나 그 동의서의 비용분담 사항에 관한 법리를 오해하거나 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법 등이 있다고 할 수 없다(대법원 2010.4.8. 선고 2009다10881 판결 등 참조).
다. 매매대금 산정에 관한 법리오해 등의 주장에 대하여
사업시행자가 주택재건축사업에 참가하지 않은 자에 대하여 구 도시정비법 제39조에 의한 매도청구권을 행사하면, 그 매도청구권 행사의 의사표시가 도달함과 동시에 주택재건축사업에 참가하지 않은 자의 토지나 건축물에 관하여 시가에 의한 매매계약이 성립된다. 이때의 시가란 매도청구권이 행사된 당시의 토지나 건물의 객관적 거래가격으로서, 노후되어 철거될 상태를 전제로 하거나 주택재건축사업이 시행되지 않은 현재의 현황을 전제로 한 거래가격이 아니라 그 토지나 건축물에 관하여 주택재건축사업이 시행된다는 것을 전제로 하여 토지나 건축물을 평가한 가격, 즉 재건축으로 인하여 발생할 것으로 예상되는 개발이익이 포함된 가격을 말한다(대법원 2009.3.26. 선고 2008다21549, 21556, 21563 판결 등 참조). 그리고 자유심증주의 아래 증거가치에 대한 판단은 논리와 경험칙에 반하지 아니하는 한 사실심법원의 재량에 속하고, 동일사항에 관하여 서로 다른 수개의 감정결과가 있을 때 그중 어느 하나에 따라 사실을 인정하였다면 그것이 경험칙이나 논리칙에 위배되지 않는 한 적법하다고 보아야 한다(대법원 1992.4.10. 선고 91다44674 판결, 대법원 2006.2.23. 선고 2005다19552, 19569 판결 등 참조).
이러한 법리에 비추어 원심이 적법하게 채택한 증거들을 살펴보면, 원심이 판시와 같은 이유를 들어 원심 감정인 소외 4의 시가감정 결과를 채택한 것에, 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 매매가격 산정에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 할 수 없다.
2. 직권으로 독립당사자 참가신청의 적법 여부를 판단한다.
독립당사자참가는 그 실질에 있어서 소송제기의 성질을 가지고 있으므로 상고심에서는 독립당사자참가를 할 수 없다(대법원 1994.2.22. 선고 93다43682, 51309 판결 참조). 따라서 독립당사자참가인의 참가신청은 부적법하다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 독립당사자참가인의 참가신청을 각하하며, 상고비용과 독립당사자 참가비용은 주문과 같이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 신영철(재판장) 이상훈 김용덕(주심) 김소영