<질의요지>
「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제20조제1항에서는 재개발사업을 조합이 시행하는 경우로서 추진위원회(도시정비법 제31조에 따른 조합설립추진위원회를 말하며, 이하 같음.)가 추진위원회 승인일부터 2년이 되는 날까지 조합설립인가(도시정비법 제35조에 따른 조합설립인가를 말하며, 이하 같음.)를 신청하지 아니하는 경우(제2호다목), 정비구역의 지정권자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외함)를 말하며, 이하 같음.)는 정비구역등(도시정비법 제19조제8항에 따른 정비예정구역 또는 정비구역을 말하며, 이하 같음.)을 해제하여야 한다고 규정하고 있고 같은 조제6항에서는 같은 조제1항에도 불구하고 정비구역등의 존치가 필요하다고 인정하는 경우 등에는 같은 항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 해당 기간을 2년의 범위에서 연장하여 정비구역등을 해제하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바,
도시정비법 제20조제6항제1호 및 제2호에 따라 같은 조제1항제2호다목에 해당하는 기간이 연장된 경우로서 추진위원회가 그 연장된 기간 내에 조합설립인가를 신청하지 않았으나, 해당 기간이 도과한 후 정비구역 해제를 위한 같은 조제5항에 따른 지방도시계획위원회(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제1항 및 제2항에 따른 지방도시계획위원회를 말하며, 이하 같음.) 심의 전에 같은 법 제27조제1항 각 호 외의 부분에 따른 요건을 갖춘 신탁업자가 같은 항제3호에 따른 요건을 갖추어 사업시행자로 지정하여 줄 것을 시장·군수등에게 신청한 경우, 정비구역의 지정권자는 같은 법 제20조제1항제2호다목에 따라 재개발사업의 정비구역을 반드시 해제해야 하는지?
<회 답>
이 사안의 경우, 정비구역의 지정권자는 도시정비법 제20조제1항제2호다목에 따라 재개발사업의 정비구역을 반드시 해제해야 하는 것은 아닙니다.
<이 유>
법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.(대법원 2013.1.17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조)
도시정비법 제20조제1항 각 호 외의 부분에서는 ‘정비구역의 지정권자는 정비구역등을 해제하여야 한다’는 문언을 사용하고 있는데, 같은 조제3항부터 제5항까지의 규정에서 정비구역등을 해제하는 경우 거쳐야 하는 주민 공람, 주민 및 지방의회의 의견 청취와 지방도시계획위원회의 심의 절차를 규정하고 있는 점, 도시정비법령에서 같은 조제1항 각 호의 사유가 있는 경우 정비구역등 지정의 효력이 곧바로 소멸하도록 하는 규정을 별도로 두고 있지 않고, 같은 조제7항에서 정비구역등을 해제하는 경우에는 공보에 고시하며, 국토교통부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 같은 조제1항 각 호 외의 부분에서 ‘정비구역의 지정권자는 정비구역등을 해제하여야 한다’는 문언을 사용한 것은 기간의 경과나 특정한 사실의 발생만으로 정비구역등 지정의 효력이 곧바로 소멸하지 않고, ‘지정권자의 정비구역 해제’라는 행위가 있어야 정비구역 지정의 효력이 소멸됨을 규정하려는 취지로 보아야 합니다.
또한 정비구역의 지정권자는 일정한 요건을 충족하는 지역에 대해 도시정비법 제16조에 따라 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역으로 지정·고시하게 되고, 추진위원회의 구성·승인은 같은 법 제31조에 따라 정비구역 지정·고시 후에(2009.2.6. 법률 제9444호로 도시정비법 제13조를 개정하여 정비구역 지정·고시 후 추진위원회를 구성하도록 하였음) 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 행해지는바, 이와 같은 규정 체계에 비추어 볼 때, 정비구역등 지정의 효력은 추진위원회 또는 조합 등 정비사업 추진 주체의 존속과 반드시 견련성(牽連性)을 가져야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.
그리고 도시정비법 제20조는 정비사업이 장기간 진행되지 않는 경우 정비사업의 추진 주체별·단계별로 정비구역을 해제할 수 있는 근거를 규정한 것이고(2012.2.1. 법률 제11293호로 일부개정된 도시정비법 개정이유 및 주요내용 참조), 같은 법 제27조는 일정한 경우 지정개발자를 사업시행자로 지정함으로써 정비사업을 추진하려는 취지의 규정(법제처 2014.10.28. 회신 14-0619 해석례 참조)인바, 이 사안과 같이 도시정비법 제25조에 따른 조합 방식으로 시행하는 재개발사업이 지연·중단된 상태에서 정비구역을 해제하기 전에 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하여 신탁업자를 사업시행자로 지정해달라는 신청이 접수된 경우에는 정비사업을 추진할 수 있도록 정비구역을 해제하지 않을 수 있다고 보는 것이 같은 법 제20조 및 제27조의 입법취지와 규정체계를 조화롭게 해석하는 것입니다.
나아가 도시정비법 제27조제5항에서는 같은 조제1항 및 제2항에 따라 지정개발자를 사업시행자로 지정·고시한 때에는 그 고시일의 다음 날에 추진위원회 구성승인 또는 조합설립인가가 취소된 것으로 보도록 하고 있고, 지정개발자가 사업시행자로 지정된 정비구역에서 시공자 선정(제29조제1항 및 제6항) 및 사업시행계획 인가 신청(제50조제1항 및 제7항) 등 정비사업을 추진할 수 있는 주체는 조합이 아니라 지정개발자로서 사업시행자로 지정된 자이며, 도시정비법 제20조에 따른 정비구역 해제 전에 신탁업자인 지정개발자를 사업시행자로 지정하기 위한 신청이 접수된 경우라면 이후 해당 신탁업자가 사업시행자로 지정되고 그가 재개발사업을 추진하게 될 가능성이 있다는 점을 종합해 볼 때, 정비구역 지정권자는 조합 시행 방식에 적용되는 같은 조에 따른 정비구역 해제를 하지 않을 수 있다고 보는 것이 타당합니다.
이에 더하여 정비구역이 해제되면 정비구역 지정 등의 절차를 다시 거치지 않는 한 같은 구역에서 정비사업을 추진할 수 없게 되는데, 이 사안의 경우와 같이 도시정비법 제27조제1항제3호에 따라 토지등소유자 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자가 지정개발자를 사업시행자로 하여 정비사업을 추진하는 것에 동의하는 것이 확인되는 경우라면 지정권자가 정비구역을 해제하더라도 결국 토지등소유자 등의 의사에 따라 다시 추진될 것으로 보이는 정비사업을 위한 정비구역 지정 및 추진위원회 구성 등의 절차를 반복하게 되어 이전의 정비구역 지정에 투입된 시간과 자본이 낭비되고, 정비사업의 진행만 지연될 가능성이 커지는바, 정비구역의 지정권자는 같은 법 제20조제1항제2호다목에 해당하는 경우라도 재개발사업의 추진 상황, 지연 원인, 추진 가능성 및 추진 주체 변경 등 관련된 구체적인 사정을 고려하여 그 정비구역을 해제하지 않을 수도 있다고 해석하는 것이 타당합니다.
한편 도시정비법 제20조제1항제2호다목의 기간 및 같은 조제6항에 따라 연장된 기간이 모두 도과된 후에 신탁업자가 사업시행자 지정 신청을 한 경우, 지정권자는 그 신청을 고려하지 않고 정비구역 지정을 반드시 해제해야 한다는 의견이 있으나, 같은 조제1항제2호다목의 기간 및 같은 조제6항에 따라 연장된 기간은 원칙적으로 추진위원회가 조합설립을 신청할 때 지켜야 하는 조합설립 신청 기한을 의미하므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.
따라서 이 사안의 경우, 정비구역의 지정권자는 도시정비법 제20조제1항제2호다목에 따라 재개발사업의 정비구역을 반드시 해제해야 하는 것은 아닙니다.
【법제처 22-0699, 2022.11.07.】