<질의요지>
「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 함) 제10조제1항에서는 등록 체육시설업과 신고 체육시설업을 각각 규정하고 있고, 같은 법 제19조 및 제20조에서는 체육시설업의 등록과 신고를 각각 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제19조제2항제1호 및 제21조제1항제1호에서는 체육시설업의 등록 또는 신고를 하려는 자는 타인 소유의 부동산인 경우 부동산의 임대차계약서 등 사용권을 증명할 수 있는 서류를 제출하도록 규정하고 있는바,
가. 타인 소유 부동산의 사용권을 확보하여 체육시설법 제19조 및 제20조에 따라 체육시설업의 등록 또는 신고를 한 자가 등록 또는 신고 후에 해당 부동산의 사용권을 상실한 경우(해당 체육시설업 등록 또는 신고의 실효여부는 논외로 하며, 이하 같음), 관할 시·도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “시·도지사등”이라 함)은 해당 체육시설업자가 같은 법 제32조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않더라도 직권으로 그 체육시설업의 등록을 취소하거나 영업 폐쇄명령(이하 “등록 등의 취소”라 함)을 할 수 있는지?
나. 체육시설법 제19조제1항에서는 같은 법 제12조에 따른 사업계획의 승인을 받은 자가 같은 법 제11조에 따른 시설을 갖춘 때에는 그 체육시설업의 등록을 하여야 하고, 등록사항을 변경하려는 때에도 또한 같다고 규정하고 있는바, 타인 소유 부동산의 사용권을 확보하여 체육시설업 등록을 한 자가 해당 부동산의 사용권을 상실하였으나 등록이 취소되지 않은 경우,(해당 체육시설업 등록의 실효여부는 논외로 하며, 이하 같음) 그 사용권을 확보한 다른 자가 같은 법 제19조제1항 후단에 따라 체육시설업자를 변경하는 내용의 변경등록을 할 수 있는지?(체육시설법 제27조에 따른 체육시설업의 승계가 아닌 경우이고, 그 사용권을 확보한 다른 자가 부동산의 사용권 외에 체육시설업 등록에 필요한 다른 요건을 갖춘 것으로 전제하며, 이하 같음)
다. 타인 소유 부동산의 사용권을 확보하여 등록한 체육시설업자에 대한 등록이 취소된 경우, 그 사용권을 확보한 다른 자가 체육시설법 제19조제1항 전단에 따라 체육시설업 등록 신청을 하려면 먼저 같은 법 제12조 전단에 따라 사업계획 승인을 받아야 하는지?[체육시설법 제27조제3항에 따른 사업계획 승인의 승계가 아닌 경우로 전제하며(체육시설법 제27조제3항에 따른 사업계획 승인의 승계인 경우에는 같은 법 제12조 후단에 따른 변경승인사항임), 같은 법 제12조 후단에 따라 변경승인을 받을 수 있는지는 논외로 함. 이하 같음]
라. 타인 소유 부동산의 사용권을 확보하여 체육시설업 등록을 한 체육시설업자가 체육시설업 등록 후 해당 부동산의 사용권을 상실하고도 같은 부동산에서 해당 체육시설업의 영업을 계속하는 경우,(해당 체육시설업 등록의 실효여부는 논외로 하며, 관할 시·도지사가 등록취소처분을 하지 않았고, 해당 체육시설업자가 변경등록 신청을 하지 않은 경우로 전제하며, 이하 같음) 관할 시·도지사는 해당 체육시설업자가 체육시설법 제19조제1항 후단에 따른 변경등록을 하지 않고 영업을 했다는 이유로 같은 법 제32조제2항제4호에 따른 등록취소 등(체육시설법 제32조제2항 각 호 외의 부분에 따른 등록취소, 영업 폐쇄명령 또는 6개월 이내의 기간을 정한 영업정지명령을 말하며, 이하 같음)을 하거나 같은 법 제40조제1항제2호에 따른 과태료를 부과할 수 있는지?
[질의 배경]
문화체육관광부는 위 질의요지에 대해 내부적으로 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청하였고, 민원인도 동일하게 위 질의요지에 대해 법령해석을 요청함.
<회 답>
가. 체육시설업의 등록 또는 신고를 한 자가 해당 타인 소유 부동산의 사용권을 상실하였다는 것에 대하여 당사자 간 다툼이 없거나 그 사용권이 상실되었다는 점이 법원의 확정 판결 등으로 인하여 객관적으로 명확하게 확인될 수 있는 경우라면, 시·도지사등은 해당 체육시설업이 체육시설법 제32조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우라고 판단될 경우 철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 철회로 인하여 달성되는 공익과 비교·형량하여 등록 등의 취소를 할 수 있습니다.
나. 이 사안에서 다른 자가 사용권을 확보한 경우 체육시설법 제19조제1항 후단에 따라 체육시설업자를 변경하는 내용의 변경등록을 할 수 없습니다.
다. 이 사안에서 다른 자가 사용권을 확보한 경우 체육시설법 제19조제1항 전단에 따른 체육시설업 등록 신청에 앞서 같은 법 제12조 전단에 따른 사업계획 승인을 받아야 합니다.
라. 이 사안의 경우 관할 시·도지사는 해당 체육시설업자가 체육시설법 제19조제1항 후단에 따른 변경등록을 하지 않고 영업을 했다는 이유로 같은 법 제32조제2항제4호에 따른 등록취소 등을 하거나 같은 법 제40조제1항제2호에 따른 과태료를 부과할 수 없습니다.
<이 유>
가. 질의 가에 대하여
체육시설법 시행규칙 제19조제1항·제2항 및 제21조제1항에서는 체육시설업의 등록을 신청하거나 신고를 하려는 경우 등록신청서 또는 신고서에 일정한 서류를 첨부하여 시·도지사등에게 제출하도록 규정하면서, 타인 소유의 부동산인 경우에는 부동산의 임대차계약서 등 사용권을 증명할 수 있는 서류를 첨부 서류로 제출하도록 하고 있으므로, 타인 소유 부동산에서 체육시설업을 하려는 자의 체육시설업 등록 신청이나 신고를 받은 시·도지사등은 신청인이 해당 부동산의 사용권을 확보하고 있어야 등록을 하거나 신고를 수리할 수 있는데, 같은 법 제32조제2항에서는 시·도지사등이 등록취소 등을 할 수 있는 사유를 정하면서 ‘타인 소유 부동산의 사용권을 상실한 경우’는 규정하고 있지 않은바, 이 사안에서는 체육시설업의 등록 또는 신고를 한 자가 타인 소유 부동산의 사용권을 상실한 경우에 시·도지사등이 직권으로 등록 등의 취소를 할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저 이 사안의 등록 등의 취소는 행정관청이 일단 유효하게 성립한 행정행위의 효력을 상실시키는 것으로, 적법한 요건을 갖추어 완전히 효력을 발하고 있는 행정행위를 새로 발생한 사유로 인하여 사후적으로 그 효력의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 소멸시키는 철회에 해당하는데(대법원 2003.5.30. 선고 2003다6422 판결례 참조), 체육시설법령의 규정 체계에 비추어 볼 때 타인 소유의 부동산에서 체육시설업 등록이나 신고를 하려는 경우 그 부동산에 대한 사용권을 확보하는 것은 체육시설업 등록이나 신고에 있어 필수 불가결한 요소라고 할 것인바, 등록이나 신고를 한 체육시설업자가 이후 타인 소유의 부동산에 대한 사용권을 상실하였다면 체육시설법령에 따른 등록이나 신고의 필수 요건을 충족하지 못하게 되었다고 할 것입니다.
또한 「행정기본법」 제19조제1항에서는 행정청은 적법한 처분이 법령등의 변경이나 사정변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우(제2호) 또는 중대한 공익을 위하여 필요한 경우(제3호)에는 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있다고 명시하고 있는바, 시·도지사등은 체육시설법 제32조제2항 각 호에 열거된 취소 사유에 해당하지 않더라도 등록이나 신고를 한 체육시설업자가 타인 소유 부동산의 사용권을 상실함으로써 당초 체육시설업의 등록 또는 신고를 존속시킬 필요가 없게 되었거나 중대한 공익상의 필요가 생겼다고 판단될 경우에는 「행정기본법」 제19조제2항에 따라 철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 철회로 인하여 달성되는 공익과 비교·형량하여 등록 등의 취소를 할 수 있습니다.(대법원 1992.1.17. 선고 91누3130 판결례, 법제처 2012.1.12. 회신 11-0701 해석례, 법제처 2012.3.2. 회신 12-0031 해석례 참조)
한편 이 사안의 경우 시·도지사등은 해당 체육시설업이 체육시설법 제32조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않으므로 등록 등의 취소를 할 수 없다는 의견이 있으나, 같은 법은 체육시설의 설치·이용을 장려하고 체육시설업을 건전하게 발전시켜 국민의 건강 증진과 여가 선용(善用)에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 하고 있다는 점에 비추어 보면, 같은 법 시행규칙에서 타인 소유의 부동산인 경우 그 사용권을 확보하도록 한 것은 해당 체육시설업을 안정적으로 운영할 수 있게 하여 체육시설 이용자의 권리를 보호하려는 취지라고 할 수 있는바, 만약 등록 또는 신고 당시 확보하였던 타인 소유 부동산의 사용권을 상실함으로써 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 되었거나 처분을 취소할 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에도 명문의 취소 근거가 없다는 이유로 등록 등의 취소를 할 수 없다고 본다면, 체육시설업의 안정적인 운영이 어려워져 체육시설 이용자의 권익이 침해되는 등 법의 취지에 반하는 결과가 초래될 우려가 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 체육시설업의 등록 또는 신고를 한 자가 해당 타인 소유 부동산의 사용권을 상실하였다는 것에 대하여 당사자 간 다툼이 없거나 그 사용권이 상실되었다는 점이 법원의 확정 판결 등으로 인하여 객관적으로 명확하게 확인될 수 있는 경우라면, 시·도지사등은 체육시설법 제32조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우라고 판단될 경우 철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 철회로 인하여 달성되는 공익과 비교·형량하여 등록 등의 취소를 할 수 있다고 보아야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
체육시설업 등록 또는 신고를 한 후에 부동산의 소유권 또는 사용권을 상실한 경우 같은 법 제32조제2항에 따른 등록취소 등의 요건에 해당한다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.
나. 질의 나에 대하여
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 체육시설법 제19조제1항에서는 같은 법 제12조에 따른 사업계획의 승인을 받은 자가 같은 법 제11조에 따른 시설을 갖춘 때에는 영업을 시작하기 전에 시·도지사에게 그 체육시설업의 등록을 하여야 하고(전단), 등록사항을 변경하려는 때에도 또한 같다고 규정(후단)하고 있는바, ‘체육시설업의 변경등록’이란 체육시설업 등록을 한 자가 등록했던 사항을 변경하는 것으로서 변경등록을 하는 자는 당초 체육시설업 등록을 한 자와 동일한 자임을 전제로 한다고 보는 것이 같은 법 제19조제1항의 규정체계에 부합합니다.
또한 체육시설법 제27조에 따르면 체육시설의 양도·양수 등으로 인하여 체육시설업자가 변경되거나(제1항) 「민사집행법」에 따른 경매 등의 절차에 따라 체육시설 기준에 따른 필수시설을 인수한 자가 있는 경우(제2항)에는 해당 양수자 또는 인수자 등이 체육시설법 제27조에 따라 체육시설업을 승계하게 되는데, 이와 달리 양도·양수나 경매 등과 관계없이 체육시설이 있는 부동산의 사용권을 다른 자가 확보한 경우는 해당 부동산의 소유자와의 관계에서 새로운 임대차 계약이 체결된 것일 뿐 그 사용권을 확보한 다른 자가 체육시설법에 따른 체육시설업자로서의 지위를 당연히 승계하는 것은 아니므로, 그 사용권을 확보한 다른 자가 새로운 체육시설업 등록을 할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사안에서 종전 체육시설업자를 변경하는 내용의 변경등록을 할 수 있다고 보기는 어렵습니다.
따라서 이 사안에서 다른 자가 사용권을 확보한 경우 체육시설법 제19조제1항 후단에 따라 체육시설업자를 변경하는 내용의 변경등록을 할 수 없다고 보아야 합니다.
다. 질의 다에 대하여
법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 체육시설법 제12조 전단 및 제19조제1항 전단에 따르면 같은 법 제10조제1항제1호에 따른 등록 체육시설업을 하려는 자는 같은 법 제11조에 따른 시설을 설치하기 전에 체육시설업의 종류별로 사업계획서를 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 하고, 사업계획승인을 받은 자가 같은 조에 따른 시설을 갖춘 때에는 영업을 시작하기 전에 시·도지사에게 그 체육시설업의 등록을 해야 하는바, 체육시설업의 등록을 하기 위해서는 먼저 같은 법 제12조 전단에 따라 사업계획의 승인을 받아야 한다는 점이 문언상 분명합니다.
또한 체육시설법 제12조 전단에서는 사업계획서를 작성하여 승인을 받아야 하는 주체를 “등록 체육시설업을 하려는 자”로 규정하고 있는데, 종전 체육시설업자에 대한 체육시설업 등록이 취소되고 해당 부동산에서 다른 체육시설업자가 체육시설업 등록 신청을 하려는 경우에는 체육시설업의 등록 주체인 “등록 체육시설업을 하려는 자”가 변경되는 것이므로, 종전 체육시설업자가 승인 받은 사업계획의 효력이 변경된 자에게도 유효하다는 명문의 규정이 없는 이상 새로 체육시설업을 하려는 자는 별도로 사업계획의 승인을 받아야 할 것입니다.
나아가 체육시설법이 등록 체육시설업을 하려는 자로 하여금 시·도지사에게 사업계획 승인을 받도록 한 취지는 체육시설업을 하려는 자가 법령에서 정한 시설기준을 갖출 수 있는지를 비롯한 제반 사업수행능력 등을 행정청이 사전에 심사함으로써 회원 등 체육시설 이용자의 권익을 보호하려는데 있는 것(대법원 2009.2.12. 선고 2007두8201 판결례 참조)인바, 같은 법 제12조에서 체육시설업 등록을 하려는 자 중에서 사업계획 승인을 받지 않아도 되는 경우를 따로 규정하고 있지 않음에도 불구하고 명시적인 근거 없이 사업계획 승인을 받지 않아도 되는 예외적인 사유를 인정하는 것은 사업계획 승인 제도의 취지를 훼손할 우려가 있습니다.
한편 체육시설법 제12조 전단에서는 “제11조에 따른 시설을 설치하기 전에” 사업계획의 승인을 받도록 하고 있으므로 이 사안과 같이 이미 체육시설이 설치되어 있는 상태에서 그 체육시설의 사용권을 확보한 다른 자의 경우에는 별도로 사업계획의 승인을 받을 필요가 없다는 의견이 있으나, 같은 법 시행규칙 제9조제2항에서는 사업계획 승인 신청 시 시설 설치와 관련된 서류 외에도 체육지도자 배치 및 보험 가입 등에 관한 운영계획서(제7호)를 첨부하도록 규정하고 있는바, 종전 체육시설업자가 아닌 자가 기존 체육시설의 사용권을 확보하였다고 하더라도 새로 체육시설업을 하려는 자의 운영계획에 관한 부분은 사업계획 승인 절차를 통해 별도로 판단할 필요가 있다는 점, 같은 법 제12조 전단의 “시설을 설치하기 전”이라는 문언은 아직 체육시설을 설치하지 않은 경우에 사업계획의 승인을 받아야 하는 기준 시점을 규정한 것으로 보아야 하고, 이를 기존 시설의 사용권을 확보한 경우의 사업계획 승인 절차와 연계하여 “새로 체육시설을 설치하는 경우에만” 사업계획 승인을 받아야 한다고 해석하는 것은 사업계획 승인 제도의 취지 및 관련 규정 체계에 부합하지 않습니다.
따라서 이 사안에서 다른 자가 사용권을 확보한 경우 체육시설법 제19조제1항 전단에 따른 체육시설업 등록 신청에 앞서 같은 법 제12조 전단에 따른 사업계획 승인을 받아야 한다고 보아야 합니다.
라. 질의 라에 대하여
체육시설법 제19조제1항 후단에서는 체육시설업의 등록 사항을 변경하려는 때에는 시·도지사에게 변경등록을 하도록 규정하고 있는데, 변경등록이란 당초 등록이 적법하게 유지되는 것을 전제로 하여 종전 등록 사항의 일부를 변경하려는 때에 이를 등록하도록 하는 것으로, 이 사안은 타인 소유의 부동산에 대한 사용권을 확보하여 체육시설업 등록을 한 자가 사용권을 상실하여 종전의 체육시설업 등록 요건을 사후적으로 충족하지 못하게 됨에 따라 해당 체육시설업 등록이 더 이상 적법하게 유지될 수 없는 경우인바, 이와 같이 당초 등록 요건에 미달하게 된 것을 변경등록의 대상이 되는 사항으로 볼 수는 없습니다.
한편 체육시설법령에서 타인 소유 부동산에서 체육시설업을 영위하려는 경우 그 부동산의 사용권을 확보하도록 한 취지는 체육시설업의 안정적인 운영과 체육시설 이용자의 권익을 도모하려는 것이므로, 타인 소유 부동산의 사용권을 상실하였음에도 불구하고 체육시설업을 계속 영위하는 경우 이를 변경등록 위반으로 제재할 필요가 있다는 의견이 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 체육시설업자가 타인 소유 부동산의 사용권을 상실한 것은 종전 체육시설업 등록을 더 이상 유지할 수 없는 경우에 해당하는바, 이 경우 등록의 요건이 사후적으로 미달되었음을 이유로 종전 등록을 취소해야 하는지 여부는 별론으로 하고, 이 사안에서 변경등록의 대상이 아닌 것을 변경등록 하지 않았다는 이유로 등록취소 등이나 과태료 부과를 할 수는 없을 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
따라서 이 사안의 경우 관할 시·도지사는 해당 체육시설업자가 체육시설법 제19조제1항 후단에 따른 변경등록을 하지 않고 영업을 했다는 이유로 같은 법 제32조제2항제4호에 따른 등록취소 등을 하거나 같은 법 제40조제1항제2호에 따른 과태료를 부과할 수 없다고 보아야 합니다.
【법제처 21-0212, 2021.09.29.】