<질의요지>
「주택법」 제21조제1항에서는 같은 법 제15조제1항에 따른 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자(국가·지방자치단체·한국토지주택공사·지방공사 또는 리모델링주택조합이 아닌 사업주체로 한정하며, 이하 같음)는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보해야 한다고 규정(본문)하면서, 그 대지를 사용할 수 있는 권원(이하 “사용권원”이라 함)을 확보한 경우 등에는 그러하지 아니하다고 규정(단서 및 제2호)하고 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)에 따른 도시·군계획시설사업 시행자의 지정과 도시·군계획시설사업 실시계획 인가가 있는 경우에는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제21조제1항 및 제21조의2에서 정하는 바에 따라 민간공원추진자(특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 아닌 자를 말하며, 이하 같음)는 공원시설이 아닌 시설(녹지지역, 주거지역, 상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 함)을 설치할 수 있는바,
도시공원 설치를 위한 도시·군계획시설사업 실시계획의 인가 및 고시로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정 고시가 의제된 경우,[국토계획법 제95조에 따라 도시·군계획시설사업에 필요한 물건이나 권리를 수용하거나 사용할 수 있는 경우에 해당하며, 도시·군계획시설사업 실시계획 고시가 있는 경우 토지보상법 제22조에 따른 사업인정 고시가 있는 것으로 봄(국토계획법 제96조제2항 참조)] 공원녹지법 제21조제1항 및 제21조의2제1항에 따라 비공원시설에 해당하는 공동주택을 건설하는 민간공원추진자는 「주택법」 제21조제1항에 따른 소유권 또는 사용권원을 확보한 것으로 볼 수 있는지?
[질의배경]
민원인은 공원녹지법에 따라 민간공원추진자가 도시공원 내 비공원시설에 해당하는 공동주택을 건설하려는 경우로서 해당 비공원시설을 포함한 도시공원 부지에 대하여 토지보상법에 따른 사업인정 고시가 있는 것으로 의제된 경우에는 해당 주택건설대지에 대하여 「주택법」 제21조제1항에 따른 소유권 또는 사용권원을 확보한 것으로 볼 수 있다는 입장으로 국토교통부 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.
<회 답>
이 사안의 경우 「주택법」 제21조제1항에 따른 소유권 또는 사용권원을 확보한 것으로 볼 수 없습니다.
<이 유>
「주택법」 제21조제1항 단서 및 같은 항제2호에서 주택건설대지의 소유권 확보에 대한 예외로 규정하고 있는 사용권원의 확보는 주택건설사업 시행을 위해 대지를 적법하게 사용할 수 있는 권리를 확보하였음을 의미(법제처 2010.12.16. 회신 10-0424 해석례 참조)한다고 할 것인데, 공원녹지법과 국토계획법에서는 토지보상법에 따른 사업인정 고시가 있는 경우 「주택법」에 따른 소유권 또는 사용권원을 확보한 것으로 간주하는 규정을 두고 있지 않고, 토지보상법에서도 사업인정과 관련하여 주택건설사업의 시행에 관하여 토지소유자 등의 동의를 구하거나 동의를 받은 것으로 볼 수 있는 별도의 절차나 제도를 두고 있지 않은바, 도시공원 설치를 위한 도시·군계획시설사업 실시계획 고시에 따라 의제되는 토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정 고시가 위 「주택법」과 같은 법적 효력을 가지는지에 대하여 법령에서는 명문의 규정을 두고 있지 않습니다.
그런데 토지보상법 제2조제7호에서는 “사업인정”을 “공익사업을 토지등(토지보상법 제2조제1호에 따른 토지·물건 및 권리를 말함)을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것”으로 정의하고 있고, 같은 법 제20조에 따라 사업인정을 받은 사업시행자는 같은 법 제26조에 따라 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 하는 한편, 이러한 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없으면 같은 법 제28조에 따라 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있고, 같은 법 제34조·제40조·제43조·제45조에 따라 토지수용위원회의 재결을 거쳐 수용 또는 사용의 개시일까지 보상금 지급과 토지 또는 물건의 인도 등이 이루어지게 되며, 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일에 토지나 물건에 대한 소유권 등의 권리를 취득하게 됩니다.
그렇다면 토지보상법 제20조에 따른 “사업인정”은 토지소유자와의 협의 및 재결 등 ‘일정한 절차를 거칠 것을 조건’으로 하여 해당 토지를 수용·사용할 수 있는 권리를 부여하는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 이로 인하여 수용·사용할 목적물의 범위가 확정되고, 사업시행자는 이와 같은 권리가 설정됨으로써 해당 목적물에 대해 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 공법상의 권리를 가진다(대법원 1994.11.11. 93누19375 판결례 및 법제처 2018.1.16. 회신 17-0666 해석례 참조)고 할 것이므로, 사업인정의 고시가 있은 후 앞서 살펴본 일련의 절차를 거치고 나서야 사업시행자가 토지에 대한 소유권을 취득하거나 해당 토지를 공익사업에 사용할 수 있는 권리를 확보하게 된다고 볼 수 있습니다.
또한 토지보상법에 따른 사업인정 고시 후에는 같은 법 제25조에 따라 토지소유자의 사용권 행사가 일정한 범위에서 제한되며, 반대로 사업시행자는 같은 법 제27조에 따라 사업의 준비 등을 위하여 필요한 경우 같은 법 제9조에 따른 허가 없이 토지 측량 및 조사 등의 행위를 할 수 있게 되나, 이는 ‘공익사업의 준비’를 위한 목적에 한정하여 잠정적으로 인정되는 것일 뿐이라는 점에서 이를 근거로 사업인정의 고시가 있으면 사업시행자가 「주택법」 제21조제1항에 따른 사용권원을 확보하게 된다고 해석하기는 어렵습니다.
따라서 도시공원 설치를 위한 도시·군계획시설사업 실시계획의 인가 및 고시로 토지보상법에 따른 사업인정 고시가 의제되었다고 하여 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 공동주택을 건설하는 민간공원추진자가 「주택법」 제21조제1항에 따른 소유권 또는 사용권원을 확보한 것으로 볼 수 없습니다.
【법제처 21-0183, 2021.07.06.】