<질의요지>
｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금에 같은 법 제35조제2항제2호에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 경우 부과되는 초과부과금이 포함되는지?
[질의 배경]
목포시에서는 ｢대기환경보전법｣ 제35조의2 및 ｢대기환경보전법 시행령｣ 제32조에 따라 부과가 제외되는 배출부과금이 기본부과금으로 한정된다는 환경부의 유권해석에 이의가 있어 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금에 같은 법 제35조제2항제2호에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 경우 부과되는 초과부과금은 포함되지 않습니다.
<이 유>
｢대기환경보전법｣ 제35조제1항에서는 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시･도지사”라 함)는 대기오염물질로 인한 대기환경상의 피해를 방지하거나 줄이기 위하여 대기오염물질을 배출하는 사업자 등에게 배출부과금을 부과･징수한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 배출부과금을 대기오염물질을 배출하는 사업자가 배출허용기준 이하로 배출하는 대기오염물질의 배출량 및 배출농도 등에 따라 부과하는 기본부과금(제1호, 이하 “기본부과금”이라 함)과 배출허용기준을 초과하여 배출하는 경우 대기오염물질의 배출량과 배출농도 등에 따라 부과하는 초과부과금(제2호, 이하 “초과부과금”이라 함)으로 구분하여 규정하고 있으며, 같은 법 제35조의2제1항제1호에서는 대통령령으로 정하는 연료를 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게는 같은 법 제35조에 따른 배출부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항제1호의 위임에 따라 같은 법 시행령 제32조제2항에서는 액화천연가스나 액화석유가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에 대해서는 먼지와 황산화물에 대한 부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금에 같은 법 제35조제2항제2호에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 경우 부과되는 초과부과금이 포함되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한･확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 입법 취지와 규정 내용 등을 종합적으로 고려하여 보충될 수 있는 것으로 보아야 할 것입니다(법제처 2014.10.10. 회신 14-0572 해석례 참조).
그런데, ｢대기환경보전법 시행령｣ 제32조제2항에서 액화천연가스나 액화석유가스를 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 배출부과금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 취지는 해당 사업자가 대기오염물질을 적게 배출하는 청정연료를 사용함으로써 배출허용기준을 준수하고 대기오염물질 배출로 인한 환경상의 피해를 방지한 경우에는 배출부과금을 부과하지 않음으로써 청정연료의 보급을 확대하려는 것인바(1997.12.31. 대통령령 제15583호로 일부개정되어 다음 날 시행된 ｢대기환경보전법 시행령｣ 개정이유서 참조), 청정연료를 사용하는 배출시설이 정상적으로 설치･운영되지 못하는 등의 사유로 배출허용기준을 초과하여 해당 시설이 대기오염물질을 배출하였다면, 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자라고 하더라도 대기오염물질로 인한 환경상의 피해를 방지하기 위하여 노력한 것으로 볼 수 없다고 할 것이므로, ｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항제1호 및 같은 법 시행령 제32조제2항에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금은 배출허용기준 이하로 대기오염물질을 배출하는 경우에 부과되는 기본부과금으로 한정된다고 보는 것이 해당 규정의 입법 취지에 부합한다고 할 것입니다.
또한, ｢대기환경보전법 시행령｣ 제32조제2항에서는 같은 법 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스나 액화석유가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 “먼지와 황산화물”에 대한 부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 영 제23조제1항에서는 기본부과금의 부과대상이 되는 대기오염물질로 “황산화물(제1호) 및 먼지(제2호)”만을 규정하고 있는 반면, 같은 조제2항에서는 초과부과금의 부과대상이 되는 대기오염물질로 황산화물(제1호), 먼지(제5호) 뿐만 아니라 암모니아(제2호), 황화수소(제3호) 등을 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 같은 영 제32조제2항에서 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 “먼지와 황산화물”에 대한 부과금을 부과하지 않는다고 규정한 것은 ｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항에 따라 부과하지 않는 배출부과금을 같은 영 제23조제1항에 따른 기본부과금일 것을 전제로 한 것이라고 보아야 할 것입니다.
나아가, 배출부과금은 오염배출행위에 대하여 일정한 가격을 설정하고 이에 대한 비용을 부담하도록 함으로써 오염배출행위를 자율적으로 조절하도록 유인을 제공하는 제도이고(1995.12.29. 법률 제5094호로 일부개정되어 1996.7.1. 시행된 ｢대기환경보전법｣ 개정이유서 참조), 배출부과금 중 초과부과금에는 법령에서 허용하는 배출허용기준을 초과한 오염물질 배출에 대한 제재로서 금전적 부담을 지우는 측면과 배출허용기준을 초과한 오염물질의 사회적 처리비용에 상당하는 금액을 부과하는 측면이 모두 포함된다고 할 것인바(서울고등법원 2009.7.14. 선고 2008누23513 판결례 및 1999.10.13. 대통령령 제16576호로 일부개정되어 1999.10.16. 시행되기 전의 ｢대기환경보전법 시행령｣ 제15조제2항 참조), 액화천연가스를 연료로 사용한다는 이유만으로 초과부과금을 부과하지 않는다면 해당 연료를 사용하여 배출시설을 운영하는 사업자는 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하더라도 그에 대한 제재로서의 금전적 부담이나 처리비용을 전혀 부담하지 않게 되는 불합리한 결과를 초래할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항제1호에 따라 액화천연가스를 연료로 사용하는 배출시설을 운영하는 사업자에게 부과하지 않는 배출부과금에 같은 법 제35조제2항제2호에 따른 배출허용기준을 초과하여 대기오염물질을 배출하는 경우에 부과되는 초과부과금은 포함되지 않는다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
｢대기환경보전법｣ 제35조의2제1항 각 호 외의 부분 및 ｢대기환경보전법 시행령｣ 제32조제2항에서는 배출부과금을 부과하지 않는다고 규정하고 있어, 초과부과금까지 부과하지 않는 것으로 오해될 소지가 있으므로, 부과대상에서 제외되는 배출부과금이 기본부과금으로 한정된다는 점을 분명하게 규정할 필요가 있습니다.
【법제처 17-0546, 2017.11.27.】