<질의요지>
지방의회의원은 ｢지방자치법｣ 제70조의 규정을 이유로 본인･배우자･직계존비속 또는 형제자매와 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 없는지?
[질의 배경]
OO시 의회는 국가유공자 및 상이군인인 해당 의회 소속 의원이 국가보훈대상자 예우 및 지원에 관한 조례안을 발의하려 하자, ｢지방자치법｣ 제70조에 따라 해당 의원이 직접 이해관계에 있는 의안을 발의할 수 없는 것인지에 대하여 행정안전부에 질의하였고, 행정안전부에서 법제처에 해당 규정에 대한 해석을 요청함.
<회 답>
지방의회의원은 ｢지방자치법｣ 제70조의 규정을 이유로 본인･배우자･직계존비속 또는 형제자매와 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 없는 것은 아닙니다.
<이 유>
｢지방자치법｣ 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다고 규정하고 있고, 같은 법 제70조 본문에서는 지방의회의 의장이나 의원은 본인･배우자･직계존비속 또는 형제자매(이하 “본인등”이라 함)와 직접 이해관계가 있는 안건에 관하여는 그 의사에 참여할 수 없도록 규정하고 있는바,
이 사안은 지방의회의원이 ｢지방자치법｣ 제70조의 규정을 이유로 본인등과 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, ｢대한민국헌법｣ 제118조제2항에서는 지방의회의 조직･권한･의원선거 등에 관한 사항은 법률로 정한다고 규정하고 있고, ｢지방자치법｣ 제30조에서는 지방자치단체에 주민의 대의기관인 의회를 둔다고 규정하고 있으며, 같은 법 제31조에서는 주민은 보통･평등･직접･비밀선거에 따라 지방의회의원을 선출한다고 규정하고 있는바, ｢대한민국헌법｣ 및 ｢지방자치법｣으로부터 지역 주민을 대표할 권한을 부여받은 지방의회의원의 대표권을 제한하고 있는 ｢지방자치법｣ 제70조의 규정은 엄격하게 해석할 필요가 있을 것입니다.
그런데, “의사(議事)”란 회의에서 어떤 일을 의논함 또는 회의에서 의논할 사항을 말하는바(국립국어원 표준국어대사전 참조), ｢지방자치법｣ 제70조에 따른 “의사”는 그 문언 상 같은 조에 따른 지방의회의 의장이나 의원이 본인등과 직접 이해관계가 있는 안건을 발의했음을 전제한 상태에서 해당 안건에 대하여 의논하는 것을 뜻한다고 할 것이므로, 결국 같은 조는 지방의회 의장이나 의원을 의원 본인등과 직접 이해관계가 있는 안건의 의논 과정에서 배제한다는 의미일 뿐, 지방의회의원이 안건을 발의하는 것까지 제한하려는 것을 의미한다고 볼 수는 없을 것입니다.
그리고, 지방의회의원이 준수하여야 할 행동기준을 규정하고 있는 ｢지방의회의원 행동강령｣(대통령령 제21519호)을 살펴보면, 같은 영 제4조에서는 의안 심사, 예산 심의, 행정사무 감사 및 조사 등(이하 “안건심의 등”이라 함)이 본인등과 직접 이해관계가 있는 경우 또는 안건심의 등 관련 활동을 공정하게 할 수 없는 현저한 사유가 있다고 판단되는 경우에는 의원 스스로 안건심의 등 관련 활동을 회피할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 제7조에서는 의원이 소속된 소관 상임위원회 또는 특별위원회의 직무와 직접 관련된 사항(제1호)과 본인등과 직접 이해관계가 있는 사항(제2호)을 심의･의결할 때에는 지방의회의원은 그 심의･의결을 회피하도록 규정하고 있는바, 지방의회의원이 본인등과 직접 이해관계가 있는 의안에 대하여 회피해야 하는 것은 의안의 “심의”와 “의결”로 한정되는 것이지 의안의 “발의”까지 포함되는 것은 아니라고 할 것이므로, 지방의회의원이 본인등과 직접 이해관계가 있는 안건이라도 발의할 수는 있다고 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
또한, ｢국회법｣ 제81조제3항에서는 의장은 발의 또는 제출된 의안과 직접 이해관계를 가지는 위원에 대하여 소관 상임위원회 재적위원 과반수로 해당 의안의 심사에 공정을 기할 수 없다고 인정하는 경우에는 그 의안을 국회운영위원회와 협의하여 다른 위원회에 회부･심사할 수 있다고 규정함으로써 의안과 직접 이해관계를 가지는 국회의원이 해당 의안을 심사하는 것을 제한하되 해당 의안을 발의하는 것까지 제한하고 있지 않은데, 국회의원과 달리 지방의회의원에 대해서만 본인등과 직접 이해관계가 있는 의안을 발의조차 할 수 없도록 제한하는 것은 국회와 지방의회의 유사한 기능 및 구성 원리 등에 비추어볼 때 부당하다고 할 것이고, 지방의회의원의 발안 내용의 적부를 사전에 심사하여 그 발의권 행사를 저지하는 것은 지방의회제도의 본질적 내용에 대한 침해에 해당된다고 할 것이라는 점도(헌법재판소 2009.7.30. 2007헌바75 결정례 참조) 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 지방의회의원은 ｢지방자치법｣ 제70조의 규정을 이유로 본인등과 직접 이해관계가 있는 내용의 조례를 발의할 수 없는 것은 아니라고 할 것입니다.
【법제처 17-0560, 2017.12.12.】