<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호가목에 따른 창고의 건축을 목적으로 하는 “토지의 형질변경”은 그 형질변경되는 토지의 규모가 660제곱미터 이내인 것으로 한정되는지?
[질의 배경]
민원인은 생산녹지지역에서 창고를 건축하기 위한 목적의 토지 형질변경의 경우에는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 그 규모의 제한 없이 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 된다는 입장에서 국토교통부에 질의하였으나, 국토교통부에서는 동물 및 식물 관련 시설뿐만 아니라 창고를 건축하는 경우에도 형질변경 토지규모가 660㎡ 이내로 제한된다고 답변하자, 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호가목에 따른 창고의 건축을 목적으로 하는 “토지의 형질변경”은 그 형질변경되는 토지의 규모가 660제곱미터 이내인 것으로 한정됩니다.
<이 유>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에서는 토지의 형질변경(제2호) 등에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하려는 자는 특별시장･광역시장･특별자치시장･특별자치도지사･시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제59조제1항에서는 관계 행정기관의 장은 같은 법 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 같은 법에 따라 허가하려면 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제57조제1항제1호의2에서는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 개발행위의 하나로 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 국토계획법 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우를 규정(국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 본문)하면서, 다만, 해당 토지에 특별시･광역시･특별자치시･특별자치도･시 또는 군의 도시･군계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도･규모 등의 범위에서 건축하는 건축물로서, ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호가목의 창고(농업･임업･어업을 목적으로 하는 건축물로 한정하며, 이하 같음)와 같은 표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(도축장 및 도계장은 제외하며, 이하 같음) 중에서 도시･군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)은 제외한다고 규정〔국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2 각 목 외의 부분 단서 및 같은 호 다목8)〕하고 있는바,
이 사안은 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호가목에 따른 창고의 건축을 목적으로 하는 “토지의 형질변경”은 그 형질변경되는 토지의 규모가 660제곱미터 이내인 것으로 한정되는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에서는 녹지지역 등 일정 용도지역에서 건축물의 건축 등을 목적으로 하는 토지의 형질변경 중 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 건축물의 하나로 창고와 동물 및 식물 관련 시설 중에서 도시･군계획조례로 정하는 시설(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)을 규정하고 있는바, 괄호 부분의 토지 형질변경 면적 제한에 관한 규정이 동물 및 식물 관련 시설에만 적용되는지, 아니면 창고의 경우에도 적용되는지에 관하여는 해당 규정의 취지와 내용, 관련 규정과의 관계 등을 종합적으로 검토하여 판단할 필요가 있다고 할 것입니다.
그런데, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)의 규정은 경제 활성화에 부담이 되는 규제를 완화하여 경제활력 회복을 적극적으로 지원하려는 취지에서(2012.10.29. 대통령령 제24155호로 일괄개정되어 2012.11.1. 시행된 행정규제 개선 등을 위한 건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률 시행령 등 일부개정령 개정이유 및 주요내용 참조), 농업･임업･어업을 목적으로 하는 창고의 건축 또는 동물 및 식물 관련 시설의 건축을 위한 토지 형질변경의 경우에는 도시계획위원회의 심의를 생략하도록 한 것인바, 그 적용 대상이 되는 “창고”와 “동물 및 식물 관련 시설”의 목적이 “농업･임업･어업용”으로 동일하다는 점에서 토지 형질변경의 면적 제한에 관하여 두 시설을 달리 취급할 필요가 있다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.
그리고, 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 대상 건축물을 규정하고 있는 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목1)부터 같은 목 7)까지의 규정에서는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 각 호에 따른 건축물의 종류에 따라 별개의 조문으로 각각 규정하고 있는 반면, 같은 목 8)에서는 창고와 동물 및 식물 관련 시설의 경우 ｢건축법 시행령｣ 별표 1에 따른 종류가 서로 다른 건축물임에도 불구하고 하나의 규정에서 함께 규정하고 있는바, 이는 이들 건축물을 동일한 기준에 따라 규율하기 위한 목적이라고 해석하는 것이 합리적이라고 할 것이므로, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 요건인 토지 형질변경의 면적 제한은 동물 및 식물 관련 시설뿐만 아니라 창고에도 적용된다고 할 것입니다.
또한, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)의 규정에서는 “도시･군계획조례로 정하는 시설” 다음에 “(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)”이라는 괄호를 두고, 그 외에 “창고” 다음에 “(농업･임업･어업을 목적으로 하는 건축물로 한정함)”이라는 괄호를, “동물 및 식물 관련 시설” 다음에 “(도축장 및 도계장은 제외함)”이라는 괄호를 각각 두고 있는데, 토지 형질변경의 면적 제한을 창고에는 적용하지 않고 동물 및 식물 관련 시설에만 적용할 입법 의도가 있었다면 “(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)”의 문언을 “동물 및 식물 관련 시설” 다음의 괄호 부분에 규정하였을 것이라는 점도 이 사안을 해석함에 있어 고려해야 할 것입니다.
한편, 국토계획법 시행령 제71조제1항제21호 및 별표 22에 따르면 자연환경보전지역에서는 동물 및 식물 관련 시설은 건축이 가능하나, 창고는 건축이 불가능한 점에 비추어 볼 때, “(660제곱미터 이내의 토지의 형질변경으로 한정하며, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외함)”의 괄호 규정은 “동물 및 식물 관련 시설”에 대해서만 적용된다는 의견이 있을 수 있으나, 같은 영 제57조제1항제1호의2다목8)은 “녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역”의 경우 일정규모 미만의 건축물 건축 등을 위한 토지의 형질변경이라도 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다는 원칙에 대한 예외를 인정하여 창고와 동물 및 식물 관련 시설의 건축을 위한 형질변경은 도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있도록 하되, 그 생략이 가능한 용도지역의 범위에서 자연환경보전지역을 제외하려는 취지이지, 도시계획위원회의 심의를 생략할 수 있는 형질변경의 대상 건축물을 동물 및 식물 관련 시설로 한정하려는 취지는 아니라고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
따라서, 국토계획법 시행령 제57조제1항제1호의2다목8)에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아도 되는 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제18호가목에 따른 창고의 건축을 목적으로 하는 “토지의 형질변경”은 그 형질변경되는 토지의 규모가 660제곱미터 이내인 것으로 한정된다고 할 것입니다.
※ 법령정비 권고사항
국토계획법 시행령 제57조제1호의2다목8)의 문언 상 형질변경되는 토지의 면적 제한이 동물 및 식물 관련 시설에만 적용되는지, 창고의 경우에도 적용되는지 불분명하므로, 건축물의 종류별로 규정을 분리하는 등 입법적인 보완이 필요합니다.
【법제처 17-0585, 2017.12.12.】