<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣ 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때 1세대를 1호로 산정해야 하는지, 아니면 다세대주택 1동을 1호로 산정해야 하는지?
[질의 배경]
고성군은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣ 별표 2에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 지역인 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”과 관련하여, 특정 다세대주택이 자연마을에 포함된다고 보는 경우 다세대주택의 호수를 산정할 때 1세대를 기준으로 해야 하는지, 아니면 1동을 기준으로 해야 하는지에 대하여 의문이 있어, 이에 대한 집행 기준을 명확히 하고자 국토교통부 질의를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣ 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 합니다.
<이 유>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조제1항에서는 국토교통부장관, 특별시장･광역시장･특별자치시장･도지사･특별자치도지사 또는 ｢지방자치법｣ 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장은 도시지역(제1호), 관리지역(제2호), 농림지역(제3호), 자연환경보전지역(제4호)의 지정 또는 변경을 도시･군관리계획으로 결정한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제76조제1항에서는 같은 법 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도･종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제71조제1항제19호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물을 같은 영 별표 20에 규정된 건축물로 규정하고 있습니다.
그리고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 별표 20 제1호에서는 계획관리지역 안에서 건축할 수 없는 건축물로서 ｢건축법 시행령｣ 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 중 휴게음식점 및 제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(다목), 같은 별표 제4호의 제2종 근린생활시설 중 일반음식점･휴게음식점･제과점으로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것과 단란주점(라목), 같은 별표 제15호의 숙박시설로서 국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역에 설치하는 것(사목)을 규정하고 있고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣(이하 “국토계획법 시행규칙”이라 함) 제12조에서는 국토계획법 시행령 별표 20 제1호다목･라목 및 사목에서 “국토교통부령으로 정하는 기준에 해당하는 지역”이란 국토계획법 시행규칙 별표 2의 지역을 말한다고 규정하고 있으며, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분에서는 계획관리지역에서 휴게음식점 등을 설치할 수 없는 지역을 같은 별표 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로 규정하면서(본문), 다만 ｢하수도법｣에 따른 공공하수처리시설이 설치･운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역은 제외한다고 규정하고 있는바(단서),
이 사안은 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수(戶數)를 산정할 때 1세대를 1호로 산정해야 하는지, 아니면 다세대주택 1동을 1호로 산정해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서는 계획관리지역 중 같은 별표 각 호에 해당하는 지역이더라도 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 규정하면서, “호”의 의미나 그 산정기준에 관해서 명확한 규정을 두고 있지 않은바, 법령에서 특정 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지, 다른 법률과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것입니다(법제처 2014.10.10. 회신 14-0572 해석례 참조).
그런데, 호(戶)의 사전적 의미는 호적상의 가족으로 구성된 집 또는 집을 세는 단위로서(국립국어원 표준국어대사전 참조), 통상적으로 호는 독립적인 가구(家口)의 단위를 말한다고 할 것이고, 주택의 호수 산정기준에 관한 다른 법령을 살펴보면, ｢주택법｣ 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 연간 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하려는 자 등은 국토교통부장관에게 등록해야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제14조제1항에서는 단독주택의 경우 20호, 공동주택의 경우 20세대를 규정하고 있는바, 단독주택 1호에 상응하는 공동주택의 단위를 공동주택 1동이 아닌 공동주택 내 거주하는 1세대로 보는 입법례에 비추어 볼 때, 공동주택 중 하나인 다세대주택을 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따른 자연마을로 보는 경우 그 호수를 산정할 때에는 다세대주택 내 거주하는 각각의 1세대를 1호로 산정해야 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제36조제1항제2호다목에 따르면, 계획관리지역은 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용･개발을 하려는 지역으로서 계획적･체계적인 관리가 필요한 지역을 말하는데, 같은 법 시행규칙 별표 2에서 계획관리지역 중 저수를 광역상수원으로 이용하는 댐의 계획홍수위선으로부터 1킬로미터 이내인 집수구역(제1호) 등에 해당하는 지역에서는 휴게음식점 등을 설치할 수 없도록 엄격히 제한하면서도 해당 지역에 ｢하수도법｣에 따른 공공하수처리시설이 설치･운영되거나 10호 이상의 자연마을이 형성된 지역에서는 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있도록 한 입법 취지는 건물･시설 등에서 발생하는 하수를 처리할 수 있는 시설이 설치･운영되어 수질오염을 방지할 수 있거나 과거부터 자연적으로 형성된 취락이 존재하고 있어 휴게음식점 등이 추가로 입지하더라도 주변 환경에 미치는 영향이 상대적으로 적은 경우에는 제한적으로 개발을 허용하려는 것이라고 할 것입니다.
그렇다면, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에서 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”이란 일정 규모 이상의 인구가 거주하는 주거지가 형성되어 있어 이미 개발이 이루어진 지역을 의미한다고 할 수 있으므로, 이 사안에서 호수는 해당 주거지역의 규모 및 개발의 정도를 측정하는 기준이 된다고 할 수 있는바, 다세대주택을 자연마을로 보아 그 호수를 산정할 때에는 다세대주택 내 거주하는 각각의 1세대를 1호로 산정하는 것이 위와 같은 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행규칙 별표 2 각 호 외의 부분 단서에 따라 계획관리지역에서 예외적으로 휴게음식점 등을 설치할 수 있는 “10호 이상의 자연마을이 형성된 지역”을 판단할 때 여러 세대가 거주하고 있는 1동의 다세대주택을 자연마을로 보는 경우, 그 호수를 산정할 때에는 1세대를 1호로 산정해야 한다고 할 것입니다.
【법제처 17-0676, 2018.03.08.】