<질의요지>
｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣(이하 “국토계획법 시행령”이라 함) 제25조제3항에서는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 “국토계획법”이라 함) 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있는 경우로 단위 도시･군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우(제1호), 지형사정으로 인한 도시･군계획시설의 근소한 위치변경 또는 비탈면 등으로 인한 시설부지의 불가피한 변경인 경우(제2호), 이미 결정된 도시･군계획시설의 세부시설의 결정 또는 변경인 경우(제3호), 도시지역의 축소에 따른 용도지역･용도지구･용도구역 또는 지구단위계획구역의 변경인 경우(제4호), 그 밖에 국토교통부령이 정하는 경미한 사항의 변경인 경우(제7호) 등을 규정하고 있는바,
도시･군관리계획의 변경 사항이 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에는 해당하나 같은 항 제1호에 저촉되는 경우 국토계획법 제30조제5항 단서 및 국토계획법 시행령 제25조제3항에 따라 국토계획법 제30조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있는지?
[질의 배경]
공동주택 사업승인을 받으려는 민원인이 ｢도시교통정비 촉진법｣ 제17조에 따른 교통영향평가서 심의 과정에서 차량출입구를 1개소에서 2개소로 증설하는 내용의 심의 결과를 통보받자, 차량출입구 추가 설치는 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에 따른 경미한 변경에 해당하여 관계 행정기관의 장과의 협의 등을 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있는 것이 아닌지 국토교통부에 문의하였고, 국토교통부에서는 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에 해당하더라도 같은 항 제1호에 저촉된다면 경미한 사항의 변경에 해당하지 않는다고 답변하자, 이에 이의를 제기하면서 법령해석을 요청함.
<회 답>
도시･군관리계획의 변경 사항이 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에 해당하면 같은 항 제1호에 저촉되는 경우에도 국토계획법 제30조제5항 단서 및 국토계획법 시행령 제25조제3항에 따라 국토계획법 제30조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있습니다.
<이 유>
국토계획법 제30조제1항 전단에서는 시･도지사가 도시･군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과, 국토교통부장관이 도시･군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 각각 미리 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시･도지사는 같은 법 제24조제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시･군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시･군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 도시･군관리계획을 결정하려면 국토교통부장관은 중앙도시계획위원회의 심의를, 시･도지사는 시･도도시계획위원회의 심의를 각각 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항 본문에서는 결정된 도시･군관리계획을 변경하려는 경우에는 같은 조 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 항 단서에서는 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있습니다.
그리고, 국토계획법 시행령 제25조제3항에서는 국토계획법 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있는 경우로, 단위 도시･군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우(제1호), 지형사정으로 인한 도시･군계획시설의 근소한 위치변경 또는 비탈면 등으로 인한 시설부지의 불가피한 변경인 경우(제2호), 이미 결정된 도시･군계획시설의 세부시설의 결정 또는 변경인 경우(제3호), 도시지역의 축소에 따른 용도지역･용도지구･용도구역 또는 지구단위계획구역의 변경인 경우(제4호), 그 밖에 국토교통부령이 정하는 경미한 사항의 변경인 경우(제7호) 등을 규정하고 있고, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣ 제3조제2항에서는 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에서 “국토교통부령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 같은 영 제25조제3항제1호 및 제2호에 따른 도시･군계획시설결정의 변경에 따른 용도지역･용도지구 및 용도구역의 변경(제1호), ｢도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관한 규칙｣ 제14조의 규정에 적합한 범위에서 도로모퉁이변을 조정하기 위한 도시･군계획시설의 변경(제2호), 도시･군관리계획결정의 내용 중 면적산정의 착오 등을 정정하기 위한 변경(제3호), 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 따른 변속차로, 차량출입구 또는 보행자출입구의 설치를 위한 도시･군계획시설의 변경(제6호) 등을 말한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 도시･군관리계획의 변경 사항이 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에는 해당하나 같은 항 제1호에 저촉되는 경우 국토계획법 제30조제5항 단서 및 국토계획법 시행령 제25조제3항에 따라 국토계획법 제30조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령을 해석할 때에는 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 다른 해석은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데, 국토계획법 시행령 제25조제3항 각 호 외의 부분에서 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”에는 국토계획법 제30조제5항 단서에 따라 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의 등의 절차를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있다고 규정하고 있는바, 국토계획법 시행령 제25조제3항 각 호는 각각 국토계획법 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 변경에 해당하기 위한 별개의 요건으로 보아야 할 것이므로, 각 호에서 규정하고 있는 변경 사유 중 어느 하나에 해당하기만 하면 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
그리고, 국토계획법 제30조제2항･제5항 본문 및 같은 법 시행령 제25조제1항에서는 광역도시계획과 관련하여 시･도지사가 입안한 도시･군관리계획, 개발제한구역이 해제되는 지역에 대하여 해제 이후 최초로 결정되는 도시･군관리계획 등은 “대통령령으로 정하는 중요한 사항”으로 규정하여 시･도지사가 도시･군관리계획을 결정하거나 변경하려는 경우 반드시 국토교통부장관과 협의하도록 규정하고 있는 반면, 국토계획법 제30조제5항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제3항에서는 단위 도시･군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우, 지형사정으로 인한 도시･군계획시설의 근소한 위치변경 또는 비탈면 등으로 인한 시설부지의 불가피한 변경인 경우, 이미 결정된 도시･군계획시설의 세부시설의 결정 또는 변경인 경우, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항의 변경인 경우 등을 경미한 사항의 변경으로 규정하여 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 등을 거치지 아니하고 도시･군관리계획시설을 변경할 수 있도록 하고 있는바, 그 입법취지는 도시･군기본계획에 적합한 범위에서 중요한 사항의 변경에 이르지 않는 경미한 사항의 변경이 필요한 경우에는 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 않도록 하여 신속하게 도시･군계획사업의 절차가 이행될 수 있도록 하려는 것이라 할 것이므로, 이러한 입법취지에 비추어 보더라도 국토계획법 시행령 제25조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하기만 하면 국토계획법 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 변경에 해당한다고 할 것입니다.
만약, 국토계획법 시행령 제25조제3항 각 호 외의 부분 중 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”를 해석할 때, 각 호의 어느 하나에 해당함에도 불구하고 다른 호에 저촉되지 않아야 할 것을 명문의 규정도 없이 또 다른 요건으로 한다면, 결국은 같은 항 각 호를 모두 충족해야만 경미한 사항의 변경에 해당할 수 있다는 결과를 초래할 수 있어, 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토계획법 제30조제5항 단서에 따라 관계 행정기관의 장과의 협의 등을 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있다는 문언 자체를 무의미하게 할 우려가 있고, 신속한 도시･군계획사업의 추진을 위해 불필요한 절차의 반복을 방지하려는 국토계획법 제30조제5항 단서의 입법취지를 훼손할 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려하여야 할 것입니다.
따라서, 도시･군관리계획의 변경 사항이 국토계획법 시행령 제25조제3항제7호에 해당하면, 같은 항 제1호에 저촉되는 경우에도 국토계획법 제30조제5항 단서 및 국토계획법 시행령 제25조제3항에 따라 국토계획법 제30조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 관계 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 아니하고 도시･군관리계획을 변경할 수 있다고 할 것입니다.
※ 법령정비의견
“다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”라는 문언을 사용하면서 다른 호의 요건에 저촉되지 않아야 한다는 것을 전제로 하기는 어려울 것인바, ⅰ) “도시･군관리계획의 변경이 단위 도시･군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경에 해당하면서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우”와 같이 필수이거나 전제가 되는 사항을 명시해주는 방안 ⅱ) 각 호에 해당하는 사항이 다른 호에 저촉되어서는 아니 된다는 단서 규정을 신설하는 방안 ⅲ) “각 호의 어느 하나도 해당 기준을 초과해서는 아니 된다” 등으로 국토계획법 시행령 제25조제3항 각 호 외의 부분을 명확히 해주는 방안 등을 고려하여 법령의 문언을 명확히 할 필요가 있습니다.
【법제처 16-0506, 2017.01.05.】