<질의요지>
「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」 제27조제1항에서는 사업시행자는 사업 규모와 내용 등을 포함한 특구개발사업 실시계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 하고 승인받은 사항을 변경하려는 경우에는 변경승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 사업시행자는 특구개발사업의 시행을 위하여 필요하면 토지 등을 수용할 수 있다고 규정하고 있는바,
사업시행자는 특구개발사업의 시행을 위하여 필요한 경우 해당 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있는지, 아니면 그 외 지역의 토지도 수용할 수 있는지?
[질의 배경]
특구개발사업의 시행자로 지정된 A는 OO연구개발특구 내 X지역에 대해 OO광역시장으로부터 실시계획 승인을 받아 특구개발사업을 진행하던 중 실시계획 승인을 받지 않은 같은 특구 내의 다른 지역인 Y지역에 연결도로를 설치할 필요가 생기자 해당 도로 부지의 수용 가부에 대해 미래창조과학부에 질의함.
미래창조과학부는 해당 질의의 검토 과정에서 부내 의견이 갈리자 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
사업시행자는 특구개발사업의 실시계획 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있습니다.
<이 유>
「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」(이하 “연구개발특구법”이라 함) 제27조제1항 본문에서는 사업시행자는 사업시행자 지정 고시일부터 2년 이내에 사업 규모와 내용, 사업 시행기간 및 재원 조달계획 등 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 실시계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 하고 승인받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있고, 같은 법 제28조에서는 시·도지사는 실시계획을 승인하거나 변경승인하는 경우에는 지체 없이 그 내용을 공보에 고시하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 연구개발특구법 제31조제1항에서는 사업시행자는 특구개발사업의 시행을 위하여 필요하면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제2조에서 정하는 토지·물건 및 권리(이하 “토지등”이라 함)를 수용(사용을 포함하며, 이하 같음)할 수 있다고 규정하고 있고, 연구개발특구법 제31조제2항에서는 같은 조제1항을 적용할 때 같은 법 제28조에 따른 시·도지사의 실시계획 승인의 고시가 있는 경우 토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 국토교통부장관의 사업인정 및 사업인정 고시가 있는 것으로 본다고 규정하고 있으며, 연구개발특구법 제31조제4항에서는 같은 조제1항에 따른 토지등의 수용에 관하여는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 사업시행자가 특구개발사업의 시행을 위하여 필요한 경우 해당 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있는지, 아니면 그 외 지역의 토지도 수용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 연구개발특구법 제31조제2항에서는 “실시계획 승인의 고시”가 있는 경우 토지보상법 제20조 및 제22조에 따른 “사업인정 및 사업인정의 고시”가 있는 것으로 본다고 규정하고 있으므로, 연구개발특구법에 따른 “실시계획 승인·변경승인”은 토지보상법에 따른 “사업인정”에 대응되는 행정행위라고 할 수 있는데, 토지보상법에 따른 “사업인정”은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 “수용권을 설정”해 주는 행위로서 사업인정을 받음으로써 “수용할 목적물의 범위가 확정”된다고 할 것이므로(대법원 1994.11.11. 선고 93누19375 판결례 참조), 연구개발특구법에 따른 토지 수용의 경우에도 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보는 대상인 “실시계획 승인·변경승인을 받은” 지역의 토지에 대해서만 수용권이 설정되는 것이라고 할 것입니다.
그리고, 연구개발특구법 시행령 제24조제1항에서는 실시계획에 포함할 내용으로 특구개발사업을 시행하려는 위치 및 면적(제3호)과 토지이용계획 및 기반시설계획(제7호) 등을 규정하고 있고, 같은 조제3항에서는 실시계획 (변경)승인신청서에 첨부할 서류 및 도면으로 특구개발사업 시행지역의 토지 등의 취득 및 보상계획에 관한 서류(제6호), 수용 또는 사용할 토지 등의 소재지·지번·지목·면적, 소유권 및 소유권 외의 권리의 명세와 그 소유자 및 권리자의 성명·주소를 적은 서류(제12호) 등을 규정하고 있으며, 같은 영 제25조에서는 실시계획 승인·변경승인 시 공보에 고시하여야 할 사항으로 특구개발사업 시행지역의 위치 및 면적(제3호)과 수용 또는 사용할 토지 등의 세목(제6호) 등을 규정하고 있는바, 이는 실시계획 승인·변경승인 시 승인권자인 시·도지사가 토지 등의 수용 필요성 여부 등을 판단하도록 하는 동시에, 수용 대상으로 결정된 토지 등의 소유자 등이 이를 준비할 수 있도록 공시하려는 취지라 할 것이므로, 연구개발특구법 제31조제1항에 따라 수용할 수 있는 토지는 실시계획의 승인·변경승인을 받은 지역에 있는 토지에 한정된다고 보아야 할 것입니다.
또한, 수용은 공익사업을 위하여 사업의 주체가 타인의 재산권을 그 권리자의 의사에 관계없이 강제적으로 취득하는 것으로서, 이는 피수용자의 재산권에 대한 중대한 침해이기 때문에 그 근거 법률은 가급적 제한적으로 해석해야 할 것인데, 시·도시사의 실시계획 승인·변경승인을 받지 않은 지역의 토지도 특구개발사업의 시행을 위하여 필요하면 언제든 수용할 수 있다고 해석할 경우에는 수용의 범위가 사업시행자의 필요성 판단만으로 무한히 확대될 위험성이 있어 바람직하지 않다는 점도 이 사안을 해석하는 데 있어 고려하여야 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 사업시행자는 특구개발사업 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 지역의 토지만 수용할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 15-0788, 2016.06.02.】