<질의요지>
「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제1항제2호에서는 경쟁입찰을 실시한 결과 같은 영 제20조제2항에 따라 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따른 수의계약의 경우 보증금과 기한을 제외하고는 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건을 변경할 수 없다고 규정하고 있는바,
계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없는지?
[질의 배경]
○○연구원에서 국토부의 R&D 예산사업을 추진하면서, 입찰설명회에 참석할 것을 조건으로 제한경쟁입찰에 부쳤으나 유찰되었고, 재공고 입찰 시에도 낙찰자가 없어 수의계약을 추진하는 과정에서 입찰설명회에 참석하지 아니한 자와 수의계약을 체결할 수 있는지 등에 대하여 기획재정부에 질의하였음.
그런데, 기획재정부에서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제2항에 따른 “기타 조건”은 최초 입찰 시 정한 모든 조건으로 수의계약 시에 그러한 조건을 변경할 수 없다고 회신하자 국토교통부에서 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없습니다.
<이 유>
「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “국가계약법 시행령”이라 함) 제27조제1항제2호에서는 경쟁입찰을 실시한 결과 같은 영 제20조제2항에 따라 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 같은 조제1항에 따른 수의계약의 경우 보증금과 기한을 제외하고는 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건을 변경할 수 없다고 규정하고 있는바,
이 사안은 계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 국가계약법 시행령 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 국가계약법 시행령 제27조제2항에서는 같은 조제1항에 따른 수의계약의 경우에 변경이 가능한 조건으로 보증금과 기한만을 명시하고 있고, 최초의 입찰에 부칠 때에 정한 가격 및 기타 조건은 변경할 수 없다고 규정하고 있는바, 해당 규정에 따른 “기타 조건”의 내용이나 범위 등을 제한하는 별도의 규정이 없는 한 국가계약법 시행령 제27조제2항의 문언상 “기타 조건”에는 보증금, 기한 및 최초 입찰 시 정한 가격을 제외한 모든 조건이 포함된다고 할 것입니다.
다음으로, 재입찰 및 재공고입찰에 관한 국가계약법 시행령 제20조제3항은 경쟁입찰에 있어서 최초 입찰 시 유효한 입찰이 성립되지 않은 경우 등의 사유가 있으면 재입찰에 부치거나 재공고입찰을 하도록 하는 규정으로서, 해당 규정에서는 재입찰 또는 재공고 입찰 등에 따른 추가 소요 기간을 고려하여 “기한”은 변경할 수 있도록 허용하고 있으나, 기한을 제외한 가격이나 기타 조건에 대해서는 변경할 수 없도록 규정하고 있는바, 이는 재입찰이나 재공고 입찰과 최초 입찰 간의 동일성을 유지하도록 하려는 취지로 보아야 할 것입니다.
그렇다면, 재공고입찰과 수의계약에 관한 국가계약법 시행령 제27조제2항도 비록 재공고입찰 시 낙찰자가 없는 등의 사유로 수의계약을 하더라도 최초 입찰 시 정한 조건을 변경하지 못하도록 함으로써 최초 입찰부터 재공고입찰과 수의계약에 이르는 일련의 과정을 동일하게 취급하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것이므로, 국가계약법 시행령 제27조제1항에 따른 수의계약을 하는 경우 같은 조제2항에 따라 변경할 수 없는 “기타 조건”은 최초 입찰 시 정한 조건으로서 해당 규정에 따라 변경이 허용되는 보증금과 기한을 제외한 모든 조건이라고 보는 것이 위와 같은 국가계약법 시행령 제27조제2항의 취지에도 부합하는 해석이라 할 것입니다.
한편, 국가계약법 시행령 제27조제2항은 수의계약과 관련한 사항으로서 입찰이 전제되어 있지 아니하므로 해당 규정에서 변경이 불가능한 기타 조건이란 최초 입찰 시 정한 조건 중 해당 계약의 이행과 관련한 조건 등을 의미하는 것이지, 최초 입찰 시 정한 조건 모두가 기타 조건에 포함되어 이를 일체 변경할 수 없는 것은 아니라는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나, 국가계약법 시행령 제27조제2항에서 변경이 불가능한 “기타 조건”의 범위를 최초 입찰 시 정한 기타 조건 중 계약 체결 시 적용되는 조건 등으로 제한하려는 의도였다면 굳이 현행과 같이 “기타 조건”으로 규정할 것이 아니라 “계약 체결 시 적용되는 조건 등”으로 그 문언을 달리 규정하였을 것으로 보이고, 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 필요한 경우 최초 입찰 시 정한 조건 중 변경이 허용되는 조건을 제외한 나머지 조건의 일부 또는 전부를 변경하여 새로운 입찰절차를 진행하는 것도 가능하며, 최초 입찰 시 정한 조건을 변경하여 수의계약을 체결할 수 있다고 본다면 최초 입찰 시 과도한 조건을 제시하고 재공고 등의 절차를 거쳐 수의계약을 추진할 수 있게 되는 등 편법적인 국가계약제도 운영이 가능해져 국가계약법 시행령 제27조제1항에서 재공고입찰에 부친 경우로서 입찰자 또는 낙찰자가 없는 경우 등에 한정하여 예외적으로 수의계약으로 체결할 수 있도록 인정하는 취지에 부합하지 아니하는 결과가 초래될 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 계약을 체결하기 위하여 경쟁입찰에 부친 후 낙찰자가 없어 재공고입찰에 부쳤으나 재공고입찰에서도 낙찰자가 없어 국가계약법 시행령 제27조제1항제2호에 따른 수의계약을 하려고 하는 경우에 최초의 입찰에 부칠 때 정한 모든 조건이 같은 조제2항에 따라 변경할 수 없는 기타 조건에 해당되어 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 그러한 조건은 모두 변경할 수 없다고 할 것입니다.
【법제처 16-0159, 2016.06.01.】