<질의요지>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제2호에서는 개발제한구역에서 허가를 받아 할 수 있는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우에 관하여 “경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당함)에 수반되는 골재의 채취”라고 규정하고 있는바,
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제2호의 “논·밭”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목(地目)이 “전·답”인 경우를 의미하는지?
[질의 배경]
민원인은 개발제한구역 내 법적 지목(地目)이 “임야”인 토지에 수년간 농작물을 경작해오던 중 해당 토지의 폐기물 제거 및 지력 향상을 위해 개발제한구역법 시행령 제14조제2호에 따른 개발행위 허가를 신청하고자 하였으나, 국토교통부로부터 같은 법 시행령 제14조제2호의 “논·밭”이란 법적 지목(地目)이 “전·답”일 것을 의미한다고 답변하자 이에 이견이 있어 이 건 법령해석을 요청함.
<회 답>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제14조제2호의 “논·밭”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 “전·답”인 경우를 의미합니다.
<이 유>
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는, 다만, 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제2호에서는 “경작 중인 논·밭을 환토(換土)하거나 객토(客土)하기 위한 토석의 채취, 논·밭의 환토(換土)·개답(開沓)·개간(개간의 경우에는 경사도가 5도 이하로서 나무가 없는 토지만 해당함)에 수반되는 골재의 채취”라고 규정하고 있는바,
이 사안은 개발제한구역법 시행령 제14조제2호의 “논·밭”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 “전·답”인 경우를 의미하는지 아니면, 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지로 이용되는 토지도 포함하는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령에서 사용되는 용어의 의미는 법적 안정성과 예측가능성을 확보하기 위하여 명확하게 정의되어 있어야 할 것이지만, 해당 법령에서 용어의 의미를 별도로 정의하거나 의미와 내용을 제한·확대하여야 할 특별한 규정을 두고 있지 않는 등 그 용어의 의미가 불명확한 경우에는 그 법령의 규정 내용과 입법 취지는 물론 입법 취지가 유사한 다른 법령과의 관계, 사회에서 일반적으로 통용되는 의미 등을 종합적으로 고려하여 그 의미를 판단하여야 할 것입니다(법제처 2014.12.1. 회신 14-0646 해석례 및 2014.10.10. 회신 14-0572 해석례 참조).
아울러, 개발제한구역법 제12조제1항에 따른 행위제한규정은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 원칙적으로 금지하면서 법령에서 정한 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 예외적이고 제한적으로 허용하려는 취지인 점에 비추어, 개발제한구역에서의 금지가 예외적으로 해제되는 사유를 정한 규정을 해석할 때에는 이와 같은 개발제한구역법의 입법 목적과 규율 방식도 함께 고려할 필요가 있습니다(법제처 2013.6.4. 회신 13-0199 해석례 참조).
한편, 지목은 “토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것”을 말하는데(「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조제24호), 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 토지는 그 용도(지목)대로 사용해야 하고, 그 용도(지목)를 달리하여 사용하려는 경우에는 법령으로 정하는 절차에 따라 지목을 변경해야 합니다(제81조 및 제109조제10호마목). 따라서, 법령에서 규정하고 있는 토지의 용도에 관한 규정은 이를 달리 해석하여야 할 특별한 사정이 없는 한, 원칙적으로 지목에 따른 토지의 구분에 따라 이를 규율하려는 취지로 보아야 할 것입니다.
위와 같은 개발제한구역법의 취지와 규율 방식, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」의 규정 등에 비추어 볼 때, 비록 개발제한구역법령에서 “논·밭”의 의미에 관하여 별도의 규정을 두지 않고 있다고 하더라도, 개발제한구역법령에서 사용되는 “논·밭”의 의미는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 “전·답”을 가리키는 것으로 이해하여야 하고, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따라 지적공부에 “전·답”으로 등록되지 아니하고 사실상 농작물 경작지로 이용되고 있는 토지는 개발제한구역법 시행령 제14조제2호에 규정된 “논·밭”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.
따라서, 개발제한구역법 시행령 제14조제2호 규정 중 “논·밭”이란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 “전·답”인 경우를 의미한다고 할 것입니다.
【법제처 15-0470, 2015.11.02.】