<질의요지>
개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대(垈)인 토지로서 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 별표 1 제5호다목가)에 따라 주택을 신축할 수 있는 토지가 도로에 접하지 아니하여 주택을 신축하기 위해 진입로가 필요한 경우, 같은 법 시행령 제14조제9호에 따라 허가를 받아 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있는지?
[질의 배경]
국토교통부는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 ‘대’인 토지에서의 주택 신축을 위한 진입로 설치에 대하여 종전에는 건축물의 건축을 수반한다고 보아 허용되지 않는다는 입장이었으나, 규제완화 차원에서 그와 같은 경우는 건축물의 건축을 수반하지 아니하므로 진입로 설치를 허용할 수 있다고 입장을 변경하여 각 지방자치단체에 전파하였는데, 달성군에서 국토교통부의 변경된 입장에 대해 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청한 사안임.
<회 답>
개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지로서 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령｣ 별표 1 제5호다목가)에 따라 주택을 신축할 수 있는 토지가 도로에 접하지 아니하여 주택을 신축하기 위해 진입로가 필요한 경우에는 같은 법 시행령 제14조제9호에 따라 허가를 받아 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있습니다.
<이 유>
｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항 본문에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항제1호마목에서는 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설에 해당하는 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지에는 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 제12조제1항제4호에서는 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 개발제한구역에서 허용되는 행위의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제9호에서는 개발제한구역에서 허용되는 토지의 형질변경의 하나로 주택 등의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 규정하고 있습니다.
한편, ｢건축법｣ 제44조제1항 본문에서는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지로서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에 따라 주택을 신축할 수 있는 토지가 도로에 접하지 아니하여 주택을 신축하기 위해 진입로가 필요한 경우, 같은 법 시행령 제14조제9호에 따라 허가를 받아 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 개발제한구역법의 입법취지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것인바, 개발제한구역에서는 그 지정 목적상 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위가 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 개발제한구역의 지정 목적에 위배되지 아니하면 예외적으로 허가를 받아 금지된 행위를 할 수 있습니다.
그리고, 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에서는 개발제한구역에서 허용되는 토지의 형질변경의 하나로 “주택 등의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경”을 규정하고 있는데, 주택을 신축하기 위하여 도로와 연결되는 진입로를 설치하는 경우와 기존에 건축된 주택에 도로와 연결되는 진입로를 설치하는 경우는 주택의 진입로 설치를 목적으로 한다는 점에서는 동일하고, 또한 같은 법 제12조제1항제4호에서는 “건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경”을 허용하고 있는데, 이 사안의 경우 토지의 형질변경 대상이 되는 토지에 건축물이 건축되는 것도 아니라는 점에서, 여기에서 주택의 의미를 기존에 건축되어 있는 주택만으로 한정하여 해석할 필요는 없다고 할 것입니다.
또한, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지에 주택 신축을 허용할 수 있도록 규정한 취지는 개발제한구역 안에 거주하는 주민들의 불편을 덜어주고 재산권 행사에 대한 규제를 완화하려는 것입니다[구 ｢도시계획법 시행령｣(1999.6.16. 대통령령 제16403호로 일부개정·시행된 것을 말함) 개정이유 참조]. 그런데 ｢건축법｣ 제44조제1항 본문에 따라 건축물의 대지는 도로에 접하여야 하므로 이 사안의 경우에 진입로의 설치는 필수적인데, 개발제한구역법 시행령 제14조제9호에서 주택의 의미를 기존에 건축된 주택만으로 좁게 해석하면 도로와 연결되는 진입로를 확보하지 못하여 주택을 신축할 수 없게 되어 위와 같은 입법취지에 반할 소지가 있습니다.
아울러, 이 사안의 경우에 주택의 신축은 개발제한구역법 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호에 따른 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경과는 별개의 요건인, 같은 법 제12조제1항제1호 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목가)에 해당하여 발생하는 것입니다. 따라서 주택 신축을 위해 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 허용하더라도, 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하려는 개발제한구역의 지정 목적에 배치되지는 않는다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지로서 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목가)에 따라 주택을 신축할 수 있는 토지가 도로에 접하지 아니하여 주택을 신축하기 위해 진입로가 필요한 경우에는 같은 법 시행령 제14조제9호에 따라 허가를 받아 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경을 할 수 있습니다.
※ 법령정비 권고사항
｢건축법｣ 제44조제1항 본문에서는 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있는바, 대지가 도로에 접하지 아니한 이른바 “맹지”에 건축 허가를 받기 위해서는 진입로의 설치가 선행되어야 합니다. 그런데 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제12조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제14조제9호에서는 “주택의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경”을 허용할 수 있도록 규정하고 있는바, 이에 맹지에 주택을 신축하기 위하여 진입로 설치가 선행되어야 하는 경우가 포함되는지 여부가 명확하지 아니하여 법령 해석·집행상 혼란이 발생하고 있으므로, 입법취지를 고려하여 해당 규정을 정비할 필요가 있습니다.
【법제처 법령해석례 : 법제처 15-0088, 2015.03.18.】