<질의요지>
｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호 전단에서는 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행정처분을 받은 후 1년(연수교육은 2년, ｢약사법｣ 제47조제2항 및 제3항을 위반한 경우는 5년) 이내에 다시 같은 표 Ⅱ. 개별기준의 같은 호 또는 같은 목의 위반행위를 하여 행정처분을 받은 경우에 적용한다고 규정하고 있고, 같은 호 후단에서는 이 경우 기준의 적용일은 같은 호 또는 같은 목의 위반사항에 대하여 최근에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날(업무정지처분을 갈음하여 과징금을 부과하는 경우에는 최근에 과징금처분을 통보한 날)과 다시 같은 호 또는 같은 목의 위반사항을 적발한 날을 기준으로 한다고 규정하고 있는바,
｢약사법｣ 제44조제1항을 위반한 1차 위반행위에 대한 1차 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 2차 위반행위가 있는 경우, 2차 위반행위를 적발한 날도 1차 행정처분의 효력이 발생한 날부터 1년 이내에 있어야 ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따라 위반사항의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용할 수 있는지?
[질의 배경]
보건복지부는 위반사항의 횟수에 따른 가중처분을 규정하고 있는 다수의 입법례에서 “적발한 날” 또는 “재적발일”을 가중처분의 기준일로 삼고 있어 그 의미에 대한 통일적인 해석을 하고자 우선 ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호에서 규정하고 있는 “위반사항을 적발한 날”의 의미에 대해 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
｢약사법｣ 제44조제1항을 위반한 1차 위반행위에 대한 1차 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 2차 위반행위가 있는 경우, 2차 위반행위를 적발한 날도 1차 행정처분의 효력이 발생한 날부터 1년 이내에 있어야 ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따라 위반사항의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용할 수 있습니다.
<이 유>
｢약사법｣ 제44조제1항에서는 약국 개설자가 아니면 의약품을 판매하거나 판매할 목적으로 취득할 수 없다고 규정하고 있고, 같은 법 제76조제1항제3호에서는 약국개설자 등이 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 1년의 범위에서 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, ｢약사법｣ 위반자 등에 대한 행정처분 기준을 정하고 있는 ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호 전단에서는 위반사항의 횟수에 따른 행정처분(가중처분)의 기준은 최근에 행정처분을 받은 후 1년(연수교육은 2년, ｢약사법｣ 제47조제2항 및 제3항을 위반한 경우는 5년) 이내에 다시 같은 표 Ⅱ. 개별기준의 같은 호 또는 같은 목의 위반행위를 하여 행정처분을 받은 경우에 적용한다고 규정하고 있고, 같은 호 후단에서는 이 경우 기준의 적용일은 같은 호 또는 같은 목의 위반사항에 대하여 최근에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날(업무정지처분을 갈음하여 과징금을 부과하는 경우에는 최근에 과징금처분을 통보한 날)과 다시 같은 호 또는 같은 목의 위반사항을 적발한 날을 기준으로 한다고 규정하고 있는바,
이 사안은 ｢약사법｣ 제44조제1항을 위반한 1차 위반행위에 대한 1차 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 2차 위반행위가 있는 경우, 2차 위반행위를 적발한 날도 1차 행정처분의 효력이 발생한 날부터 1년 이내에 있어야 ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따라 위반사항의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 당해 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조).
그런데, ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호 후단에 따르면 위반사항의 횟수에 따른 행정처분 기준의 적용일은 “최근에 실제 행정처분의 효력이 발생한 날”과 “다시 같은 호 또는 같은 목의 위반사항을 적발한 날”이라고 할 것인바, 이 중 “위반사항을 적발한 날”이란 위반사유에 해당하는 행위를 한 날과는 구별되는 개념으로 행정청이 실제로 위반사항을 적발한 날을 의미한다고 할 것입니다. 즉, 법령의 문언상 위반사항의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근에 행정처분을 받은 후 1년 이내에 다시 같은 위반사항을 적발한 날을 기준으로 적용한다고 규정되어 있으므로 선행 행정처분이 있은 후 1년 이내에 위반사항이 발생하였으나 행정청이 적발하지 못했다면 이 경우 법령의 문언상 위반사항의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 적용되지 않는다고 보아야 할 것입니다.
만일, 해당 규정에서 위반사항의 횟수에 따른 행정처분 기준의 적용일을 “위반행위가 있었던 날”로 규정하려는 취지였다면, ｢소음·진동관리법 시행규칙｣ 별표 21 제1호나목과 같이 “위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 해당 위반행위가 있었던 날 이전 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용하며, 위반횟수의 산정은 위반행위를 한 날을 기준으로 한다”고 명시적으로 규정하였어야 할 것입니다.
한편, 위반사항의 횟수에 따른 행정처분 기준의 적용일에서 “위반행위를 적발한 날”을 행정청이 위반행위를 실제로 인지하여 적발한 날로 본다면, 행정청의 인지 여부와 같은 우연한 사정에 따라 처분의 가중 여부가 달라지게 되어 합리적인 사유 없이 같은 위반행위를 달리 취급하는 결과를 초래할 수 있어 타당하지 않다는 의견이 있을 수 있으나, 이와 같이 “위반행위를 적발한 날”을 문언상 의미를 벗어나 “위반행위가 있었던 날”로 해석하기 위해서는 별도의 법령상 근거가 있거나 그와 같이 해석하여야 할 특별한 사유가 있어야 할 것인데(법제처 2015.11.20. 회신 15-0685 해석례 참조), 이 경우 별도의 법령상 근거나 특별한 사유가 있다고 보기 어렵고, 오히려 명문의 규정을 벗어나 위반사항을 적발한 날을 위반행위가 있었던 날로 해석한다면, 위반행위는 선행정처분이 있었던 날부터 1년 이내에 있지만 그 적발은 선행정처분이 있었던 날부터 1년이 초과한 시점에 이루어진 경우에도 위반사항의 횟수에 따른 행정처분 기준이 적용되어 해당 기준이 적용되지 않는 경우에 비해 더욱 과중한 처분이 이루어지게 되는데, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 점에서(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조) 그러한 해석은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, ｢약사법｣ 제44조제1항을 위반한 1차 위반행위에 대한 1차 행정처분의 효력이 발생한 후 1년 이내에 2차 위반행위가 있는 경우, 2차 위반행위를 적발한 날도 1차 행정처분의 효력이 발생한 날부터 1년 이내에 있어야 ｢약사법 시행규칙｣ 별표 3 Ⅰ. 일반기준 제2호에 따라 위반사항의 횟수에 따른 행정처분의 기준을 적용할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 16-0600, 2016.12.01.】