<질의요지>
｢자연공원법｣ 제18조제1항에서는 자연공원을 효과적으로 보전하고 이용할 수 있도록 하기 위하여 공원관리청은 공원자연보존지구, 공원자연환경지구, 공원마을지구 등의 용도지구를 공원계획으로 결정하도록 규정하고 있고, 같은 조제2항제1호다목에서는 공원자연보존지구에서 허용되는 행위기준으로 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원(水原)보호시설·산불방지시설 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 시설의 설치를 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목에 따라 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등으로 이 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설로 규정하고 있는바,
｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로·철도시설이 포함되는지?
<회 답>
｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로·철도시설이 포함될 수 있습니다.
<이 유>
｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목에서는 공원자연보존지구에서 허용되는 행위기준으로 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설, 산불방지시설 등으로서 대통령령으로 정하는 기준에 따른 최소한의 시설을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등으로 이 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설이라고 규정하고 있습니다.
이 사안은 ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로·철도시설이 포함되는지에 관한 것입니다.
먼저, ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 “군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등”으로 “이 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설”이라고 규정하고 있는데, 이 경우 “∼등”이 열거된 시설만을 한정하려는 것인지, 열거된 시설 외에도 다른 시설의 설치 가능성을 열어 둔 것인지에 대한 검토가 필요합니다.
그런데 법령의 규정에서 하나 또는 여러 개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “∼등”을 사용한 경우는 열거한 사항 외에 유사한 사항이 더 있음을 전제로 한 표현이라고 할 것인바, ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목의 규정 방식을 살펴보면, “해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는”이 “군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등”을 수식하고 있는바, “∼등”은 열거된 시설로 한정하려는 의미보다는 공공성이 있는 시설로서 지역적 불가피성이 인정되는 다른 시설이 추가될 수 있는 여지를 두고 있다고 보아야 할 것입니다.
더욱이, ｢자연공원법｣이 1980.1.4. 법률 제3243호로 제정되어 1980.6.1. 시행될 당시에는 공원자연보존지구에서 설치할 수 있는 시설을 군사시설·통신시설·항로표지시설 등으로 규정하다가, 1986.12.31. 법률 제3900호로 일부개정되면서 수원보호시설이, 2001.3.28. 법률 제6450호로 전부개정되면서 산불방지시설이 각각 추가되어 현재에 이르고 있는바, 이는 공원자연보존지구에서 설치가 허용되는 시설은 정책적 필요에 따라 확대될 수 있고, 한편으로 그 밖의 시설도 필요성이 인정되면 설치할 수 있도록 명문의 규정을 두는 것이 바람직하나, 법률의 개정은 시간이 소요되므로 긴급하게 설치의 필요성이 인정되면 명시적으로 열거되지 않은 시설도 설치할 수 있도록 입법적으로 구체적인 시설을 나열하면서 “∼등”과 같은 표현을 둔 것이라고 볼 수 있다는 점도 고려하여야 할 것입니다.
한편, 공원구역에서 용도지구를 지정하고, 용도지구별로 행위기준을 정하고 있는 취지를 고려할 때, 공원자연보존지구에서 설치가 가능한 시설은 ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목에서 열거하고 있는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설과 이러한 시설들과 유사한 성질을 갖는 시설로 제한된다는 견해가 있을 수 있으나, 열거된 시설들은 그 전제가 되는 지역적 불가피성과 고도의 공공성이라는 공통점 외에는 물리적·외형적·기능적 유사성을 찾기가 어렵고, 공원자연보존지구의 지표를 훼손하더라도 공공성이 있는 시설로서 지역적 불가피성이 인정된다면 설치를 허용할 수 있도록 “∼등”이라는 문언을 사용하고 있다는 점에서 타당하지 않다고 할 것입니다.
아울러, ｢자연공원법｣에서 공원자연보존지구를 지정하고, 지정된 구역에서 허용된 행위기준을 정하며, 그 허용되는 기준에 맞을 경우에만 건축물의 설치 등을 허가하는 취지가 자연공원의 지정·보전 및 관리를 통해 자연생태계와 자연 및 문화경관을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모하기 위한 것인바, 터널화 등을 통해 공원자연보존지구의 식생·생태·경관에 영향을 미치지 않고, 토지의 외형상 형상 변경이 없는 등 자연생태계 및 문화경관의 훼손을 최소화하는 방법이 있는 시설이라면 공원자연보존지구에서 설치를 위해 공공성과 지역적 불가피성을 판단하는 대상에서 배제할 필요가 없다는 점도 이 사안을 해석하는 데 있어 고려되어야 할 것입니다.
따라서, 고도의 공공성을 가지는 터널 형태의 도로·철도시설이 공원자연보존지구에 설치 가능한 시설로 열거되지 않았다고 하여 공원자연보존지구에 설치할 수 없는 시설이라고 단정하고 설치 가능한 대상에서 배제할 것이 아니라, 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는지 여부에 따라 그 설치 여부를 판단할 수 있다고 보는 것이 해당 규정에서 열거한 시설 외에 “∼등”을 규정한 취지에 부합한다 할 것입니다.
또한, ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호나목에 따른 공원시설의 설치 및 공원사업의 경우에는 같은 법 시행령 제14조의2제2항 및 별표 1의2에서 허용되는 시설의 종류와 규모에 관하여 세부적인 제한을 두고 있는 반면, ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에서는 그러한 제한을 두고 있지 않고, 해당 지역이 아니고는 설치할 수 없다고 인정하여 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설이라고만 규정하고 있는바, 1차적으로는 해당 행정기관의 장에게 설치하려는 시설의 필요성 등을 판단할 수 있도록 하고, 최종적으로는 공원관리청이 공원자연보존지구의 환경에 미치는 영향, 시설의 규모, 훼손을 최소화하는 공법이 있는지 여부 등을 종합적으로 고려하여 사안에 따라 해당 시설의 설치 여부를 결정할 수 있도록 하려는 것입니다.
이상과 같은 점들을 종합해 볼 때, ｢자연공원법｣ 제18조제2항제1호다목 및 같은 법 시행령 제14조의2제3항에 따라 공원자연보존지구에서 해당 지역이 아니면 설치할 수 없다고 인정되는 군사시설·통신시설·항로표지시설·수원보호시설·산불방지시설 등으로서 해당 행정기관의 장이 요청하는 최소한의 시설에 터널 형태의 도로·철도시설이 포함될 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 16-0285, 2016.07.07.】