<질의요지>
「자연공원법」 제8조제1항제3호에서는 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소할 수 있는 경우의 하나로서 “제15조제2항에 따라 공원구역의 타당성을 검토한 결과 제7조에 따른 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우”를 규정하고 있고, 같은 법 제15조제2항에서는 “공원관리청은 10년마다 지역주민, 전문가, 그 밖의 이해관계자의 의견을 수렴하여 공원계획의 타당성 유무(공원구역의 타당성 유무를 포함함)를 검토하고 그 결과를 공원계획의 변경에 반영하여야 한다”고 규정하고 있는바,
「자연공원법」 제8조제1항제3호 및 제15조제2항에 따른 공원구역의 타당성 검토가 이루어진지 10년이 경과하지 않았더라도 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소하기 위하여 재차 타당성 검토를 할 수 있는지?
[질의 배경]
○ ◇◇도는 □□도립공원과 △△도립공원을 폐지하여야 할 필요성이 발생하자, 종전의 타당성 검토 시점으로부터 10년이 경과하지 않았음에도 두 도립공원에 대한 타당성 검토를 각각 실시하였고, 그 검토 결과를 바탕으로 「자연공원법」 제4조의3제1항에 따른 절차를 거친 후 환경부장관의 승인을 요청하였음.
○ 그런데, ◇◇도의 도립공원 폐지 관련 승인요청을 검토하는 과정에서, 종전의 타당성 검토가 이루어진 시점으로부터 아직 10년이 경과하지 않았음에도 새로이 타당성 검토를 한 것이 「자연공원법」상 적법한지에 관하여 환경부 내부에서 이견이 발생하였고, 이에 환경부에서 법제처에 법령해석을 요청함.
<회 답>
「자연공원법」 제8조제1항제3호 및 제15조제2항에 따른 공원구역의 타당성 검토가 이루어진지 10년이 경과하지 않았더라도 중대한 사정변경으로 인하여 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어난 것으로 볼 수 있게 되는 등의 특별한 사정이 인정되는 경우에는 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소하기 위하여 재차 타당성 검토를 할 수 있습니다.
<이 유>
「자연공원법」 제8조제1항제3호에서는 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소할 수 있는 경우의 하나로서 “제15조제2항에 따라 공원구역의 타당성을 검토한 결과 제7조에 따른 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우”를 규정하고 있고, 같은 법 제15조제2항에서는 “공원관리청은 10년마다 지역주민, 전문가, 그 밖의 이해관계자의 의견을 수렴하여 공원계획의 타당성 유무(공원구역의 타당성 유무를 포함함)를 검토하고 그 결과를 공원계획의 변경에 반영하여야 한다”고 규정하고 있는바,
이 사안은 「자연공원법」 제8조제1항제3호 및 제15조제2항에 따른 공원구역의 타당성 검토가 이루어진지 10년이 경과하지 않았더라도 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소하기 위하여 재차 타당성 검토를 할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 「자연공원법」 제8조제1항제3호는 자연공원의 축소조정이 “군사상 또는 공익상 불가피한 경우와 천재지변”의 사유에 한해 허용되고 있어 법 규정에 의한 공원지정 기준에 맞지 않더라도 공원구역의 축소조정이 사실상 불가능했던 것을 현실에 맞게 합리적으로 개선하려는 취지에서 1995년 12월 30일 법률 제5122호로 신설되었고(1995.12.30. 법률 제5122호로 일부개정되어 1996.7.1. 시행된 「자연공원법」 국회 심사보고서 참조), 공원계획에 대하여 “10년마다” 타당성 여부를 검토하도록 하여 그 결과를 공원계획에 반영하도록 한 같은 법 제15조제2항은 여건변화에 따른 합리적인 공원계획을 수립하려는 취지에서 1986년 12월 31일 법률 제3900호로 신설되었는바(1986.12.31. 법률 제3900호로 일부개정되어 1987.7.1. 시행된 「자연공원법」 국회 심사보고서 참조), 이와 같은 입법 취지에 비추어 볼 때, 위 규정들은 자연공원으로 지정된 구역과 관련한 제반 사정들이 시간의 경과에 따라 당초 자연공원으로 지정된 시점에서의 사정과 달라질 수 있다는 점을 고려하여 최소한 10년에 한 번은 공원구역의 타당성 검토를 하도록 하고 그 결과 더 이상 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 부분은 공원구역에서 제외시킬 수 있게 함으로써, 공원구역의 지정이 사정변경으로 인하여 적절하지 않게 된 경우 공원관리청으로 하여금 이를 사후적으로 시정할 수 있는 기회를 부여하는 의미를 갖는다고 할 것입니다.
그렇다면, 자연공원으로 지정된 특정 구역에 중대한 사정변경이 발생하여 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나게 되는 등의 특별한 사정이 발생한 경우에는 종전의 타당성 검토 시점으로부터 10년이 경과하지 않았더라도 다시 타당성 검토를 하여 해당 구역에 대한 자연공원 지정을 현실에 맞게 조정할 수 있도록 하는 것이 위와 같은 자연공원법령의 입법 취지에 부합하는 해석이라고 할 것인바, 「자연공원법」 제15조제2항의 “10년 마다”의 의미는 최소한 10년 단위로 공원구역의 타당성 검토를 하여야 한다는 의미로 보아야 하고, 10년이 경과하기 전에는 타당성 검토를 하는 것이 금지된다는 의미는 아니라고 할 것입니다.
아울러, 어떠한 토지가 자연공원으로 지정되게 되면 그 토지를 소유하는 자는 「자연공원법」 제22조 및 제23조 등에 의해 토지를 수용당하거나 그 토지에서의 건축행위가 제한되는데, 중대한 사정변경으로 인하여 특정 구역이 당초와는 달리 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나게 되는 등의 특별한 사정이 발생하였음에도 불구하고 종전의 타당성 검토 시점으로부터 10년이 경과하지 아니하였다는 이유만으로 공원구역의 타당성 유무를 새로 검토하는 것을 금지하는 경우에는, 타당성 검토 결과에 따른 자연공원의 폐지 또는 구역 축소 여지가 원천적으로 차단됨으로써, 결국 해당 토지를 자연공원으로 지정하여 관리·보전하여야 할 정당한 공익적 목적, 즉 해당 토지에 대한 소유자의 재산권 제한을 정당화하는 근거가 소멸되었음에도 그 소유자로 하여금 이러한 제한 상태를 계속하여 수인하게 하는 불합리한 결과가 초래된다는 점도 고려하여야 할 것입니다.
한편, 「자연공원법」 제15조제2항에 따른 10년의 기간은 자연공원의 안정적인 보전 및 관리라는 「자연공원법」의 입법 목적에 따라 사소한 사정변경을 이유로 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소하는 것을 금지하기 위하여 설정된 것이므로 이를 엄격히 준수해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다. 그러나, 자연공원의 폐지나 그 구역의 축소는 「자연공원법」 제15조제2항에 따른 타당성 검토 결과만으로 결정되는 것은 아니고, 같은 법 제8조제1항제3호에 따라 공원구역의 타당성을 검토한 결과 “제7조에 따른 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어나서 자연공원으로 존치시킬 필요가 없다고 인정되는 경우”에만 제한적으로 이루어지는 것으로서, 10년이 경과하기 전에 새로 타당성 검토를 한다는 것만으로 「자연공원법」의 입법 목적에 반하여자연공원의 보전 및 관리에 장애가 생긴다고 볼 수는 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.
이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 「자연공원법」 제8조제1항제3호 및 제15조제2항에 따른 공원구역의 타당성 검토가 이루어진지 10년이 경과하지 않았더라도 중대한 사정변경으로 인하여 자연공원의 지정기준에서 현저히 벗어난 것으로 볼 수 있게 되는 등의 특별한 사정이 인정되는 경우에는 자연공원을 폐지하거나 그 구역을 축소하기 위하여 재차 타당성 검토를 할 수 있다고 할 것입니다.
【법제처 15-0859, 2016.01.28.】