[1] 자격정지처분에 대한 집행정지결정이 있는 경우, 집행정지 기간 종료일 이후 자격정지를 명하였던 기간이 도과하게 되면 자격정지처분의 효력이 당연히 소멸하는지 여부(적극)
[2] 집행정지가 종료된 이후에 행정관청이 원 처분의 집행을 하지 않고 원 처분과 동일한 사유를 들어 자격정지를 명하는 처분을 새롭게 한 경우 일사부재리의 원칙에 반하는지 여부(적극)
<판결요지>
[1] 행정청의 자격정지처분에 대하여 법원이 집행정지결정을 하면서 주문에 본안소송의 판결선고시까지 처분의 효력을 정지한다고 선언하였을 경우에는 처분에서 정한 자격정지기간의 진행은 판결 선고시까지 정지되는 것이고, 본안소송의 판결선고에 의하여 당해 정지결정의 효력은 소멸하며 이와 동시에 당초의 자격정지처분의 효력이 당연히 부활되어 처분에서 정하였던 자격정지기간은 이때부터 다시 진행한다.
[2] 따라서 정지결정의 효력이 소멸한 때에 행정청은 즉시 자격정지처분의 실효성 확보를 위한 집행절차에 나서야 할 것이고, 행정청이 이러한 집행을 게을리하여 자격정지처분의 실효성을 확보하지 못하였다고 하더라도 자격정지기간이 실제로 집행할 것을 조건으로 진행한다는 등 기간의 진행을 저지할 만한 특별한 사유가 있는 경우가 아니라면 자격정지기간은 집행정지결정의 효력이 소멸한 날로부터 진행되는 것이고, 그 기간이 만료함에 따라 자격정지처분의 효력이 더 이상 발휘될 수 없게 된다.
[3] 또한 행정관청이 이와 같이 자격정지처분의 집행을 게을리하여 처분 상대방이 자격정지를 당한 바 없이 영업을 계속 하였다고 하더라도, 기간이 경과하여 이미 효력을 상실한 자격정지처분을 직권으로 취소한 뒤 동일한 처분 사유를 들어 자격정지를 명하는 처분을 하는 것은 일사부재리의 원칙에 반하여 허용될 수 없다.
◆ 서울고등법원 제1행정부 2015.3.17. 선고 2014누64157 판결 [행정처분 취소]
♣ 원고, 항소인 / 1. ○○○, 2. ●●●
♣ 피고, 피항소인 / ◎◎◎
♣ 제1심판결 / 수원지방법원 2014.9.3. 선고 2013구합15645 판결
♣ 변론종결 / 2015.03.03.
<주 문>
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 (1) 2013.8.8. 원고 ○○○에 대하여 한 보조금 805,000원의 반환 처분 및 15일간의 어린이집 운영정지 처분에 갈음한 과징금 1,050,000원의 부과 처분, (2) 2014.12.26. 원고 ●●●에 대하여 한 15일간의 원장 자격정지를 명하는 처분을 각 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
<청구취지 및 항소취지>
주문 기재와 같다(원고 ●●●은 제1심에서 피고가 2013.8.8. 원고 ●●●에 대하여 한 15일간의 원장 자격정지를 명하는 처분의 취소를 구하였으나, 당심에서 피고가 2014.12.26. 원고 ●●●에 대하여 한 15일간의 원장 자격정지를 명하는 처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다).
<이 유>
1. 처분의 경위
가. 원고 ○○○은 광명시에서 ◇◇◇(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 운영하는 대표자이고, 원고 ●●●은 이 사건 어린이집 원장이다.
나. 2013년 3월경을 기준으로 한 이 사건 어린이집의 영유아 수는 총 21명이고, 만 2세반인 달님반(7명), 해님반(8명), 별님반(6명)으로 구성되어 있다.
다. 이 사건 어린이집은 2013.4.3. 달님반에 대한 2013년 4월분 기본보육료로 805,000원(= 지원 아동수 7명 × 115,000원, 이하 ‘이 사건 보육료 지원금’이라 한다)을 신청하여 피고로부터 승인받았다.
라. 피고는 2013.5.8. 이 사건 어린이집에 대한 지도점검을 실시하였고, 그 결과 원고들이 실제 보육하지 않은 교사를 보육한 것으로 허위보고하여 보조금을 부당수령함으로써 영유아보육법 제40조제3호 소정의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우’에 해당한다고 보아, 2013.8.8. 원고 ○○○에게 영유아보육법 제40조, 제45조, 제45조의2에 따라 805,000원의 보조금반환 명령(이하 ‘이 사건 보조금반환 명령’이라 한다), 운영정지 15일에 갈음하는 과징금 1,050,000원의 부과처분(이하 ‘이 사건 과징금 부과처분’이라 한다)을 하였고, 원고 ●●●에게 영유아보육법 제46조제4호에 따라 2013.9.15.부터 2013.9.30.까지 15일간 원장 자격정지를 명하는 처분(이하 ‘당초 자격정지 처분’이라 한다)을 하였다.
마. 원고들은 이 사건 보조금 반환명령, 이 사건 과징금 부과처분 및 당초 자격정지처분에 불복하여 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하면서 원고 ●●●에 대한 당초 자격정지 처분에 대한 집행정지결정(이하 ‘제1차 집행정지결정’이라 한다)을 받았으나, 2013.11.6. 위 행정심판청구가 기각되었고, 피고는 2013.12.3. 다시 원고 ●●●에게 2013.12.16.부터 2013.12.30.까지 15일간 원장 자격정지를 명하는 처분(이하 ‘제1차 재처분’이라 한다)을 하였다.
바. 원고들은 이 사건 보조금 반환명령, 이 사건 과징금 부과처분 및 당초 자격정지처분의 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였는데, 원고 ●●●은 2013.12.6. 원고 ●●●에 대한 당초 자격정지 처분에 대하여 다시 제1심 판결 선고시까지를 기한으로 하는 집행정지결정(이하 ‘제2차 집행정지결정’이라 한다)을 받았으나, 제1심 법원에서 2014.9.3. 원고들의 청구를 기각하는 취지의 판결이 선고되자, 피고는 2014.12.26. 다시 원고 ●●●에게 2015.1.16.부터 2015.1.30.까지 15일간 원장 자격정지를 명하는 처분(이하 ‘제2차 재처분’이라 하고, 앞서 본 이 사건 보조금반환명령, 이 사건 과징금 부과처분과 합하여 부를 때는 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였고, 원고 ●●●은 당심에서 다시 이에 대한 집행정지를 신청하여 2015.1.5. 당심 판결 선고시까지를 기한으로 하는 집행정지결정을 받았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 20호증, 을 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지, 이 법원에 현저한 사실
2. 당사자의 주장
가. 원고들의 주장
원고들은 아래와 같은 사유를 들어 이 사건 각 처분이 위법하다고 주장한다.
1) 원고들이 지급받은 기본보육료인 이 사건 보육료 지원금은 영유아보육법상 보조금에 해당하지 아니하므로, 보조금의 위법한 수령에 관한 영유아보육법 제40조, 제45조, 제45조의2, 제46조가 적용될 여지가 없다.
2) 또한 이 사건 어린이집은 2013년 3월을 기준으로 이 사건 보육료 지원금을 받기 위한 객관적인 요건을 갖추고 있었으나 원고들이 단순한 착오로 보육교사에 대한 임면보고를 제대로 하지 못한 것일 뿐이므로, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받았다고 할 수 없다.
3) 설령 이 사건 각 처분에 그 처분사유가 인정된다 하더라도, 원고들이 보조금 수령으로 개인적인 이익을 취하지 않았다는 점 등을 고려하면 이 사건 각 처분은 그 위반의 정도에 비해 과도한 것으로서 비례원칙을 위반한 재량권 일탈, 남용의 위법이 있다.
나. 피고의 주장
피고는, 원고들이 이 사건 어린이집에서 ◆◆◆이 2013년 3월경 계속하여 근무한 것으로 허위 보고하여 이 사건 보육료 지원금을 교부받았으며, 설령 이 사건 어린이집이 이 사건 보육료 지원금을 교부받기 위한 요건을 갖추었다고 하더라도, 해님반에 대한 2013년 5월분 기본보육료를 교부받기 위한 요건을 갖추지 못하였음에도 이를 교부받은 것이므로, 원고들은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 것이어서 이 사건 각 처분의 처분 사유가 존재하고, 그 위반의 정도나 처분의 내용에 비추어 이 사건 각 처분이 비례원칙에 위반하여 과도한 것이라고 할 수도 없어 이 사건 각 처분이 적법하다고 주장한다.
3. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 관계 법령
별지 기재와 같다.<별지 생략>
나. 쟁점별 판단
1) 이 사건 보육료 지원금의 법적 성질
가) 영유아보육법 제36조 및 영유아보호법 시행령 제24조는 어린이집의 설치·운영자에 대한 국가나 지방자치단체의 보조금 지급에 관한 사항을 규정하고 있고, 그 위임에 따라 보건복지가족부장관이 정한 ‘2013 보육사업안내 지침’은 어린이집의 설치·운영자에게 지급되는 기본보육료에 대하여 ‘시설별 지원’ 항목에서 그 지원요건, 지원방식, 환수요건 등을 규정하고 있다. 이러한 관련 규정의 문언 및 체계에 비추어 보면, 어린이집의 설치·운영자에게 지급되는 기본보육료는 국가나 지방자치단체의 보조금에 해당한다(대법원 2014.6.12. 선고 판결 등 참조).
나) 이 사건에서 보건대, 이 사건 보육료 지원금은 이 사건 어린이집에 등록된 어린이 수에 비례하여 지급되고 어린이 수는 매월 3일 ‘e-보육시스템’에 전산 등록된 명단을 기준으로 지급금액이 산출되는 것으로 ‘2013 보육사업안내 지침’에 의한 기본보육료에 해당하는 사실을 알 수 있고, 이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 어린이집에 지급된 기본보육료인 이 사건 보육료 지원금은 국가나 지방자치단체의 보조금이라고 할 것이다.
2) 이 사건 보조금 반환 명령 및 과징금 부과처분의 위법 여부
가) 쟁점
이 사건 보조금 반환 명령 및 과징금 부과처분은, 원고들이 영유아보육법 제40조제3호, 제45조제1항제1호에서의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금인 달님반 2013년 4월분 기본보육료를 지급받았음을 처분 사유로 한 것인바, (1) 먼저, 원고들이 2013년 3월에 달님반 보육교사 ◆◆◆이 제대로 근무하지 않았음에도 불구하고 근무 현황을 제대로 보고하지 아니한 채 이 사건 보육료 지원금을 교부받은 것이 위 각 규정에서의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로’ 보조금을 교부받은 경우에 해당하는지, (2) 원고들이 해님반 2013년 5월분 기본보육료를 교부받기 위한 요건을 갖추지 못하였음에도 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 위 기본보육료를 교부받아 이 사건 보조금 반환 명령 및 과징금 부과처분의 처분사유가 존재하며, 피고가 이 사건 소송에서 그러한 처분사유를 추가로 주장할 수 있는지가 문제된다.
나) 달님반 2013년 4월분 기본보육료에 관한 판단
(1) 관련 법리
영유아보육법 제40조제3호는 ‘국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다’고, 영유아보육법 제45조제1항제1호는 ‘보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다’고, 영유아보육법 제46조는 ‘보건복지부장관은 어린이집의 원장이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 그 자격을 정지시킬 수 있다’고 각 규정하고 있다. 위 각 규정에서의 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 의미한다(대법원 2012.12.27. 선고 판결 참조).
한편 영유아보육법 제44조제3의 2호에서는 같은 법 제 19조제2항의 보육교직원의 임면에 관한 사항을 보고하지 아니하거나 허위로 보고한 경우에 시정 또는 변경을 명할 수 있고, 제44조의 3, 제45조에서는 그 시정 또는 변경명령에 응하지 않는 경우 이행강제금의 지급 또는 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있다고 하여 별도의 제재처분 사유를 마련하고 있다.
위와 같은 보조금 부정수급행위의 성격, 보육교직원의 임면과 보고에 관한 영유아보육법의 규정 체계 등을 종합하면 영유아보육법에 따라 보조금을 교부받을 수 있는 객관적인 요건, 특히 보육교직원의 임면과 관련한 요건인 ‘교사 대 아동비율’에 관한 요건까지 모두 실제로 구비하였음에도 단지 보육교직원의 임면에 관한 보고만을 제대로 하지 아니하고 보조금을 받는 행위는, 보육교직원의 임면 보고에 관한 규정 위반에 따른 제재처분 사유에 해당함은 별론으로 하더라도, 보조금 부정수급에 관한 제재처분 사유인 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서, 이 사건 어린이집이 2013년 3월에 ‘교사 대 아동비율’을 제대로 준수하였는지에 관하여 본다.
(2) 인정되는 사실관계
(가) ◆◆◆은 2013.3.2.경 이 사건 어린이집에 달님반의 담임교사로 채용되어 2013.3.4.부터 출근하였는데, 남편이 희귀병으로 입원하자 2013.3.4.경부터 약 1주일간 휴가를 신청하였고, 이후에도 남편의 상태가 호전되지 않아 계속하여 출근하지 못하였으며, 이후 2013.4.10.부터 출근을 하여 근무하였다.
(나) 원고들은 ◆◆◆이 위와 같이 출근하지 못하자 일요일인 2013.3.10. □□□를 채용하여 2013.3.11.부터 달님반의 대체교사로 근무하도록 하였으며, 2013.4.1.에는 □□□를 정식교사로 채용하였다.
(다) 그러나, 원고들은 ◆◆◆이 2013.3.5.경부터 2013.4.9.경까지 근무하지 않은 사실을 피고에게 보고하지 않았고, 2013.4.2.경 피고에게 ‘□□□를 2013.4.1.경에 채용하였다’고 보고하였다.
(라) 원고 ○○○은 2013.3.29.경 이 사건 어린이집 계좌에서 ◆◆◆ 명의 계좌로 990,000원을 송금하였고, ◆◆◆은 2013.4.2.경 원고 ●●● 명의 계좌로 1,230,000원을 송금하였다.
(마) ◆◆◆은 2013.4.10.부터 다시 이 사건 어린이집 달님반 담임교사로 근무하였고, □□□는 그 무렵 퇴사한 ■■■이 맡고 있던 해님반의 담임교사로 근무하게 되었다.
(바) □□□는 이 사건 어린이집 계좌로부터 2013.4.12. 894,000원을, 2013.4.29. 980,000원을 각 송금받았다.
(사) 원고들은 2014.4.29. 수원지방검찰청 안산지청 검사로부터 영유아보육법위반 혐의에 대해 각 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11호증, 갑 제14호증의 1 내지 4, 을 제3호증의 1, 2, 을 제6호증의 1, 을 제8호증의 2, 을 제9호증의 9, 10의 각 기재, 변론 전체의 취지
(3) 판단
앞서 든 증거 및 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정, 즉 ① ◆◆◆이 2013.3.4.부터 2013.4.9.까지 이 사건 어린이집 달님반의 담임교사로 출근하지 못하였으나, □□□가 2013.3.11.부터 2013.3.31.까지는 ◆◆◆의 대체교사로, 2013.4.1.부터는 이 사건 어린이집의 정식교사로 채용되어 근무하였으므로, 이 사건 어린이집 달님반에 교사가 없었던 것은 2013.3.4.부터 2013.3.10.까지 약 일주일의 기간에 불과하였던 점, ② 영유아보육법 제36조에는 보육교사의 인건비에 대체교사의 인건비도 포함된다고 기재되어 있으므로 보조금 및 비용의 지급과 관련하여서는 특별한 사정이 없는 한 대체교사를 정식교사와 동일하게 봄이 상당한데, 보건복지부 2013년 보육사업 안내에서 보육교사 처우개선비, 복리후생비 지원 대상에서 대체교사를 제외한다고 명시적으로 언급하고 있는 반면, 기본보육료 지급 요건에서 대체교사를 제외된다는 언급이 없는 이상 기본보육료의 지급 요건인 ‘교사 대 아동비율’에서의 '교사‘에는 □□□와 같은 대체교사도 포함된다고 봄이 상당한 점, ③ 보건복지부 2013년 보육사업 안내에서 기본보육료 지급과 관련하여 교사가 퇴직한 경우에는 원장이 교사 결원 발생일부터 1개월 내에 교사 대 아동 비율을 정상적으로 맞추어 익월 신청기간 내에 기본보육료 재생성 후 신청하면 소급 지원 가능하도록 되어 있으므로 퇴직으로 교사의 자리에 결원이 발생한 기간이 1월을 넘지 않는 경우에는 결원이 발생한 달의 기본보육료를 받을 수 있을 것인데, 퇴직보다 교사의 공백 정도가 크지 않은 휴직의 경우에도 휴직으로 결원이 발생한 기간이 1월을 넘지 않는다면 당연히 기본보육료를 받을 수 있다고 해석함이 상당한 점, ④ 2013년 3월 기준으로 이 사건 어린이집 달님반(2세반)의 아동수는 7명이고, 여기에 교사 1명이 근무한 것이므로 기본보육료를 교부받기 위한 ’교사 대 아동비율‘의 요건은 구비되었고, 기본보육료를 교부받기 위한 다른 요건을 구비하지 못하였다고 볼 사정이 없는 점(피고도 원고들이 2013.3.11. 달님반 대체교사 □□□의 임면보고를 제대로 하였을 경우, 달님반의 기본보육료를 받는 것에 문제가 없었다고 인정하고 있다), ⑤ ◆◆◆은 당초에는 약 1주일만 휴가를 쓸 예정이었으나, 남편의 병세가 호전되지 아니하자 휴가를 계속 연장하여 약 1달간 휴직하기에 이르렀던 점을 고려하면, ◆◆◆이 언제 업무에 복귀할지 알 수 없어 부득이하게 ◆◆◆의 휴직사실을 곧바로 보고하지 않았다고 하는 원고들의 주장에 수긍이 가는 점, ⑥ 원고들은 이 사건 보육료 지원금을 교부받아 대체교사로 근무한 ◆◆◆에게 급여로 지급하였고, ◆◆◆, □□□에 대하여 2013년 4월분 기본보육료를 이중으로 지급받은 것도 아니어서 이 사건 보육료 지원금의 수령으로 개인적인 이익을 취하지 않았던 것으로 보이는 점, ⑦ 원고들은 2014.4.29. 수원지방검찰청 안산지청 검사로부터 영유아보육법위반 혐의에 대해 각 혐의없음(증거불충분)처분을 받기도 하였던 점 등을 종합하면, 원고들이 2013년 3월경에도 ◆◆◆이 계속근무한 것처럼 사실과 달리 보고하고 이 사건 보육료 지원금을 교부받기는 하였으나, ◆◆◆의 휴직과 그에 따른 □□□의 대체교사 채용사실을 사실대로 보고하였더라도 이 사건 보육료 지원금을 받는 것에 지장이 없었을 것으로 보이는바, 결국 원고들의 행위가 ◆◆◆의 휴직 및 □□□의 채용에 관하여 ’영유아보육법 제44조제3의 2호, 제19조제2항에 따른 보육교직원의 임면에 관한 사항을 보고하지 아니한 경우‘에 해당하여 시정 또는 변경명령의 대상이 될 수는 있을지언정, ’보조금 수령을 위하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법을 사용‘한 것이라고 볼 수 없다.
다) 해님반의 2013년 5월분 기본보육료에 관한 판단
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분사유를 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다(대법원 2004.2.13. 선고 판결 등 참조).
그런데 이 사건 보조금 반환 명령 및 과징금 부과처분의 처분사유는 원고들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 달님반 2013년 4월분 기본보육료를 교부받았음을 이유로 한 것인 반면, 피고의 위 주장은 원고들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 해님반 2013년 5월분 기본보육료를 교부받았다는 것이어서 당초의 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않아 처분사유로 추가될 수 없는 것이므로, 피고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
뿐만 아니라, 갑 제5, 6호증, 을 9호증의 4의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면 해님반의 보육교사 ■■■이 2013.3.31. 퇴직하여 2013년 4월부터 출근하지 아니한 사실이 인정되기는 하나, 위 각 증거에 의하면 늦어도 2013.4.11.부터는 □□□가 해님반의 보육교사로 근무한 사실이 인정되는바, 결국 2013년 4월에도 보육교사의 퇴직으로 결원이 발생한 기간이 1개월을 넘지 않아 이 사건 어린이집이 해님반의 2013년 5월분 기본보육료를 교부받기 위한 객관적인 요건을 갖추었다고 할 것이어서, 어느 모로 보나 피고의 위 주장은 이유 없다.
라) 소결
따라서 원고들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 수령하였음을 전제로 원고 ○○○에 대하여 한 이 사건 보조금반환 명령 및 과징금 부과처분은 위법하다.
3) 제2차 재처분의 위법 여부
가) 문제의 제기
제2차 재처분은 당초 자격정지 처분에 관한 집행정지결정이 있은 이후, 당초 자격정지 처분과 동일한 사유에 관하여 기간만 달리하여 내려진 것인바, 원고 ●●●이 주장하는 제2차 재처분의 위법 사유를 살펴보기에 앞서, 제2차 재처분이 동일한 사유에 관한 재처분으로서 일사부재리원칙에 위배되는지 여부를 살펴볼 필요가 있다.
나) 집행정지결정과 종전 자격정지처분의 효력
행정소송법 제23조에 의한 집행정지결정의 효력은 결정주문에서 정한 시기까지 존속하며 그 시기의 도래와 동시에 효력이 당연히 소멸하는 것이므로, 일정기간 동안 영업을 정지할 것을 명한 행정청의 자격정지처분에 대하여 법원이 집행정지결정을 하면서 주문에서 당해 법원에 계속중인 본안소송의 판결선고시까지 처분의 효력을 정지한다고 선언하였을 경우에는 처분에서 정한 자격정지 기간의 진행은 그때까지 정지되는 것이고 본안소송의 판결선고에 의하여 당해 정지결정의 효력은 소멸하고 이와 동시에 당초의 자격정지처분의 효력이 당연히 부활되어 처분에서 정하였던 정지기간(정지결정 당시 이미 일부 집행되었다면 나머지 기간)은 이때부터 다시 진행한다고 할 것인 바, 이러한 법리는 자격정지처분을 할 때 그 정지기간의 시기와 종기를 특정하여 행한 경우에도 특별한 사유가 없는 한 마찬가지이다(대법원 1993.8.24. 선고 판결, 대법원 1999.2.23. 선고 판결 등 참조).
따라서, 집행정지결정의 효력이 소멸한 이후 처분상대방이 새로운 집행정지결정을 받아 자격정지처분의 효력을 정지시키지 않은 이상 행정청은 즉시 자격정지처분의 실효성 확보를 위한 집행절차에 나서야 할 것이고, 행정청이 이러한 집행을 게을리하여 자격정지처분의 실효성을 확보하지 못하였다고 하더라도 자격정지처분에 적시한 기간이 그 기간 동안 자격정지처분을 실제로 집행할 것을 조건으로 진행한다는 등 기간의 진행을 저지할 만한 특별한 사유가 있는 경우가 아니라면 자격정지처분에서 정한 기간은 집행정지결정의 효력이 소멸한 날로부터 진행되는 것이고, 그 기간이 만료함에 따라 자격정지처분의 효력이 더 이상 발휘될 수 없게 된다.
다) 이 사건 각 재처분의 의미와 위법 여부
(1) 이 사건으로 돌아와 보건대, 먼저 당초 자격정지 처분은 제1.2차 집행정지결정에 의하여 그 효력이 일시 정지되어 위 각 결정에서 정한 기한까지 효력이 유예되는 것인데, 제1차 집행정지결정의 경우 제출된 증거만으로는 그 효력이 유예되는 기한을 분명히 알 수 없으나, 제2차 집행정지결정의 경우 ‘제1심 판결의 선고시’까지를 당초 자격정지처분의 효력정지기간으로 정하고 있는 사실, 이 사건 제1심 판결이 2014.9.3. 선고된 사실은 이 법원에 현저하거나 기록상 명백한 바, 설령 제2차 집행정지결정 당시 당초 자격정지처분의 정지기간이 전부 경과하지 않고 남아 있는 부분이 있었더라도, 제1심 판결 선고에 의하여 제2차 집행정지결정의 효력은 소멸하고 당초 자격정지처분에서 정한 정지기간이 다시 진행한다고 할 것이므로, 늦어도 제1심 판결 선고일로 부터 집행정지신청 없이 15일이 경과한 2014.9.18.에는 당초 자격정지처분에서 정한 정지기간이 경과하였다.
다음으로, 제1차 재처분은 원고들의 행정심판청구가 기각됨에 따라 피고가 당초 자격정지처분을 직권으로 취소하고 동일한 처분사유에 관하여 자격정지기간의 시기와 종기만을 새롭게 특정하여 새로운 자격정지결정을 한 것으로 보이는 바, 이러한 재처분결정의 적법성을 별론으로 하더라도 이에 관하여는 별도로 집행정지신청을 받았다고 볼 자료가 전혀 없으므로3), 제1차 재처분에서 정한 종기인 2013.12.30.이 만료됨에 따라 자격정지기간이 경과하였다.
그럼에도 피고는 당초 자격정지처분 또는 제1차 재처분과 동일한 처분사유를 들어 또다시 자격정지기간의 시기와 종기만을 새롭게 특정하여 제2차 재처분을 하였는바, 제2차 재처분은 기존의 자격정지처분을 직권으로 취소하고 새로운 자격정지결정을 하기로 하는 취지라고 보이지만, 이미 기간이 경과한 종전의 각 자격정지처분을 직권으로 취소하였다고 하여 종전의 각 자격정지처분이 효력을 발휘한 적이 없었던 것이 되는 것은 아니라고 할 것이어서, 결국 제2차 재처분에 의하여 새롭게 이루어진 자격정지결정은 피고가 집행을 게을리하여 자격정지처분의 실효성을 확보하지 못하였다는 이유로 종전의 각 자격정지처분과 동일한 처분사유에 대하여 동일한 처분을 되풀이한 것으로서, 일사부재리에 반하여 위법하다고 봄이 상당하다.
(2) 가사 종전의 각 자격정지처분의 경우 그 시기와 종기를 적시한 것이 그 기간동안 자격정지처분이 실제로 집행될 것을 조건으로 하는 특별한 사유가 있어 제2차 재처분이 일사부재리의 원칙에 반하지 않는다고 할지라도, 앞서 2)라)항에서 본 바와 같이 원고들이 거짓이나 부정한 방법으로 이 사건 보육료 지원금을 교부받은 것이 아니었던 이상, 제2차 재처분은 처분 사유가 존재하지 않으므로, 이러한 점에서도 제2차 재처분은 위법하다고 할 것이다.
3. 결론
그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고들의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 각 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 곽종훈(재판장) 서현석 임창훈