생활소음 규제대상인 확성기에 의한 소음의 범위 [법제처 23-0332]

<질의요지>

「소음·진동관리법」 제21조제1항에서는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 “시장·군수등”이라 함)은 주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하기 위해 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음(「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조제1항 각 호의 지역에서 발생하는 소음은 제외하며, 이하 같음.)(이하 “생활소음”이라 함)을 규제해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 제1항에 따른 생활소음의 규제대상 및 규제기준은 환경부령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제20조제2항제1호에서는 생활소음의 규제대상 중 하나로 확성기에 의한 소음(「집회 및 시위에 관한 법률」에 따른 소음과 국가비상훈련 및 공공기관의 대국민 홍보를 목적으로 하는 확성기 사용에 따른 소음의 경우는 제외하며, 이하 “확성기소음”이라 함)을 규정하고 있는바,

도시공원(「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 도시공원을 말하며, 이하 같음.)의 야외 잔디밭에서 개최되는 일회성 공연(「공연법」 제2조제1호에 따른 공연을 말하며, 이하 같음.)에서 확성기를 사용함에 따라 발생하는 강한 소리(이하 “임시확성기소음”이라 함)가 생활소음의 규제대상인 「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음에 해당하는지?

 

<회 답>

임시확성기소음은 생활소음의 규제대상인 「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음에 해당하지 않습니다.

 

<이 유>

「소음·진동관리법」 제2조제1호에서는 “소음”을 기계·기구·시설, 그 밖의 물체의 사용 등으로 인하여 발생하는 강한 소리로 정의하고 있고, 같은 법 제21조제1항에서는 주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하기 위해 사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음을 규제해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙에서는 생활소음의 규제대상 중 하나로 확성기소음을 규정(제20조제2항제1호)하면서 확성기의 경우 그 소음원을 “옥외설치”와 “옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우”로 구분하여 각각 생활소음 규제기준을 시간대(아침, 저녁(05:00~07:00, 18:00~22:00), 주간(07:00~18:00) 및 야간(22:00~05:00))별로 규정(별표 8 제1호)하고 있는바,

이 사안의 임시확성기소음이 생활소음 규제대상인 확성기소음에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음이 「소음·진동관리법」 제21조제1항에 따른 ‘사업장 및 공사장 등’의 내외에 설치한 확성기의 사용으로 인해 발생하는 소음을 의미하는지, 아니면 ‘확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음’을 의미하는지를 검토해야 합니다.

먼저 「소음·진동관리법」 제21조제1항에서는 규제대상 생활소음을 “사업장 및 공사장 등에서 발생하는 소음”으로 규정하고 있고, 이 때 그 “등”에는 달리 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석해야 할 것인데(법제처 2021.11.25. 회신 21-0593 해석례 참조), 같은 규정에서 생활소음이 발생하는 소음원(騷音源)으로 “사업장 및 공사장”을 예시사항으로 열거한 것은 ‘주민의 조용하고 평온한 생활환경을 유지하는 데’ 지장을 초래하는 생활소음을 일정기간 동안 사업 등을 영위하면서 지속적으로 소음을 발생시키는 사업장·공사장 등의 장소에서 발생하는 소음으로서 그 소음을 규제기준(일정 데시벨) 이하로 유지할 필요가 있는 것으로 한정하려는 취지로 보아야 할 것인바, 같은 법 시행규칙 제20조제2항제1호의 확성기소음의 경우에도 그 위임 근거 규정인 같은 법 제21조제1항에 따른 ‘사업장, 공사장 등에서 발생하는 소음인지의 여부 및 생활소음으로서의 성질’과는 무관하게 확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음을 의미하는 것으로 해석하는 것은 타당하지 않다고 할 것입니다.

나아가 「소음·진동관리법」에서는 생활소음의 규제기준을 위반한 자에 대해 작업시간의 조정, 소음 발생 행위의 분산·중지, 방음시설의 설치 등의 조치를 명령할 수 있도록 하고(제23조제1항), 조치명령을 받은 자는 조치명령을 이행하고 그 사실을 시장·군수등에게 보고하도록 하며(제23조제2항), 조치명령을 위반한 행위에 대해서는 위반행위의 횟수별로 행정처분을 부과하도록 하는 등(제49조) 일정기간 동안 지속적으로 소음을 발생시키는 자에 대한 제재수단을 두고 있는 한편, 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호에서 생활소음에 해당하는 확성기소음에 대한 규제기준을 “옥외설치” 또는 “옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우”로 각각 구분하여 규정하고 있다는 점에 비추어 볼 때, 규제대상 생활소음으로서의 확성기소음은 확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음이 아니라, 「소음·진동관리법」 제21조제1항에서 규정하고 있는 소음원인 사업장 및 공사장 등을 전제로 그 내외에 설치된 확성기에서 발생하는 소음으로 한정된다고 할 것입니다.

또한 형벌부과 또는 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용해야 하고 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(대법원 2013.12.12. 선고 2011두3388 판결례 참조)인데, 「소음·진동관리법」은 생활소음 규제기준을 초과하여 소음을 발생시킨 자에게 작업시간의 조정, 소음·진동 발생 행위의 분산·중지, 방음·방진시설의 설치 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고(제23조제1항), 그 명령을 위반한 자에 대하여 6개월 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처하도록 규정(제58조제4호)하고 있는바, 같은 법 시행규칙 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음을 확성기의 사용으로 인해 발생하는 모든 소음을 의미한다고 해석하는 것은 규제대상 생활소음을 “사업장 및 공사장 등”에서 발생하는 소음으로 규정하고 있는 「소음·진동관리법」 제21조제1항의 문언 및 취지에 부합하지 않고 국민의 자유와 권리를 제한하는 사항을 법률의 근거 없이 확장하는 것이 되어 타당하지 않습니다.

더욱이 「소음·진동관리법」 제21조와 같은 장(제3장 생활 소음·진동의 관리)에 위치한 같은 법 제24조제1항에서는 시장·군수등은 이동소음의 원인을 일으키는 기계·기구(이하 “이동소음원”이라 함)로 인한 소음을 규제할 필요가 있는 지역을 이동소음 규제지역으로 지정하여 이동소음원의 사용을 금지하거나 사용 시간 등을 제한할 수 있다고 규정하면서, 같은 법 시행규칙 제23조제1항에서는 이동소음원의 종류를 이동하며 영업이나 홍보를 하기 위해 사용하는 확성기(제1호), 행락객이 사용하는 음향기계 및 기구(제2호) 등으로 규정하고 있는바, 이처럼 확성기에 의해 발생하는 소음의 경우에도 그 소음원이 특정 장소에 고정되어 있지 않고 이동하는 경우에는 이를 생활소음이 아닌 이동소음으로 분류하여 그 규제대상 지역을 지정하는 방식으로 별도로 규제하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별표 8 제1호에서는 확성기소음의 규제기준을 확성기가 “옥외설치”된 경우와 “옥내에서 옥외로 소음이 나오는 경우”로 구분하여 달리 정하면서, “설치”라는 용어를 사용한 점을 고려하면 규제대상 생활소음으로서 「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음은 일정한 사업장, 공사장 그 밖에 이와 유사한 장소를 전제로 그 내외에 설치된 확성기를 통해 지속적으로 발생되는 소음으로 한정된다고 보는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.

따라서 임시확성기소음은 생활소음의 규제대상인 「소음·진동관리법 시행규칙」 제20조제2항제1호에 따른 확성기소음에 해당하지 않습니다.

※  법령정비 권고사항

임시확성기소음에 대한 규제의 필요성, 적절한 규제방식 등을 정책적으로 검토하여 소음·진동관리법령에 명확하게 규정할 필요가 있습니다.

 

【법제처 23-0332, 2023.07.20.】